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隐性债务猛如虎 《小康》：财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显性财政收支的隐性负债，您认为如何将隐性债务显性化？ 陈：地方政府有债务并不一定导致债务危机，但大量隐性债务的积存确实大大加重了债务失控的风险，因此十分有必要建立有效的机制使地方政府的负债能够真实地显示出来。我认为地方政府债务显性化的关键是要有建立有效的政府财务信息披露制度。需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量地方政府资产和负债状况，同时建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，内容应当经过审计机关和立法机关审议批准。 严：由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。 我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。 仅就全国乡镇债务总额来讲，至今仍是一个谜团，很多数据都是逐级估计而来，而且上报时就带有浓厚的向上申要资金的意图。另外，目前中央对下的转移支付还没有明确用于偿债的部分，很多转移支付都具有专项专用的性质，这当然是现行转移支付的不足之处，但从“一要吃饭，二要建设”的原则看，转移支付总体上还只能保证一般公务正常运转和人员工资的需要，很难支撑偿债的重任。事实上，地方很多官员偿债的冲动很强，因为在预算软约束下，偿债时仍有很大的寻租空间。在条件不具备的情况下，为了一个方面和一时的和谐，而不顾制度规范和整体长远的和谐显然是不明智的。 另外地方政府也须强化有限责任的观念，企业和个体经营者也要增加风险意识，对于无公共决策、无招投标、无预算、无验收、甚至无账务的“几无”债务完全可以先行搁置，必要时要加大审计力度，并对相关责任人予以追究。如果不对债务进行清理审核，胡子头发一把抓，在短期内指望统一用行政的办法加以解决，可能会事与愿违，地方债务也很可能会成为特别提款机。 化解之道 《小康》：如何控制目前地方政府面临的债务窘境？ 魏：建议选择一些经济发展比较快、市场化程度比较高、偿债能力比较强、政府管理比较规范的大城市和沿海城市进行“市政建设债”发行试点。即使在中西部地区，也可以选择一些财政管理比较规范的大城市先行试点，并通过转移支付提供信用支持。 严：控制债务规模，强化政府债务的归口管理，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。其次要债务公开、透明。不仅举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。另一方面，可以设立偿债基金。各级政府应在建立公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内根据一定比例提取了金融风险基金，以应对可能出现的社会危机。 《小康》：通过地方政府发债来解决债务问题，您是如何看待这个问题的？ 魏：通过公开发行地方债筹集资金，可以扩充地方政府地财源，扩大对社会基础设施地投资，促进当地居民代际之间债务负担公平化，地方财政支出和收入地跨年度调整，有利于财政宏观管理和政策导向，调节宏观经济景气，维护国家财政的稳定。 陈：我认为允许地方政府公开发债的作用有限。如果缺少必要的控制和制约措施，反而可能产生一些负面效应，因此需要慎重对待。 这是因为在地方政府治理不善的情况下，地方政府选择隐性负债的经济和政治成本有可能小于公开发债，即使能够公开发行债券，仍然有可能难以控制隐性债务。第二，如果地方政府治理不善，债券收入使用不当，仍然不能避免债务危机。第三，地方政府发债地方政府发债不仅与本地经济有关，而且事关宏观经济和资本市场两个重大方面，如果没有有效的制约和控制措施，有可能冲击国家的宏观经济政策和影响资本市场秩序。 ▶▶地方政府负债主要形式： 1.由地方政府出面担保或政府提供变相担保，为各类企业或政府建设项目向银行贷款提供方便，或者专门成立由地方政府全额出资的城建开发公司发行企业债券。 2.在国家发行的国债中有一部分是转借部分政府使用并由地方政府负债偿还。 3.因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金缺口。 4.粮食企业亏损挂账。 5.拖欠中小学校教职工工资。 6.地方政府部门拖欠企业、工程建设项目施工等各种“白条”。 《小康》2006年第05期
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