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在刘竞先看来，首当其冲的就是管理力量的不足。据介绍，从社团局内部来说，市级机关由于充足的编制保证，力量非常强，“在国内来说也是数一数二的”。全市19个区县的登记管理机关只有60多人。事实上，全市有6279家民间组织都要由区县管理。这样，平均每人要管理100多家民间组织。结果是，区县经常顾得了培育发展，顾不了监督管理；顾得了登记年检，顾不了执法调研。这一力量对比的格局明显不能适应基层民间组织发展的形势。 另一方面，与登记管理机关相比，民间组织的业务主管部门的力量相对薄弱。往往一个处室只有一个人在兼管，而这也只是他所有的工作中的一部分，并没有专门的处室负责。 其次，国家的扶持政策略显不足。据刘介绍，国外的非营利组织都有优惠政策。但是目前国家对民间组织在税收方面的优惠基本没有。以基金会为例，除了个别几家全国性的基金会可享受到国家税务总局规定的免税待遇外，地方上的基金会享受不到这样的待遇。同样是做慈善，却“公共政策不能做到公共享受。” 除此之外，部分民间组织在能力建设上的不足也限制了自身的发展。 事实上，前述上海民间组织发展面临的问题绝非上海独有。清华大学NGO研究所的调查显示，当前我国非政府组织主要面临五大问题：缺乏资金，缺乏活动场所与办公设备，缺乏人才，政府的支持力度不够，组织内部管理混乱。概括来说，无非外部的政策环境和民间组织自身的能力建设两方面。 然而从根本上来说，民间组织发展的困境在于现行管理制度的严苛。目前中国对民间组织管理体制的核心内容是：归口登记、双重负责、分级管理。这种管理体制仍植根于对民间组织的惯有思维，其根本的价值取向为实行严格的控制型管理。 从控制到培育 对民间组织的现行管理体制一直为人所诟病。其非但未能实现制度原有的目标，反而在实践中带来了一系列问题： 一是门槛过高，双重管理体制使得民间组织在通过登记注册成为合法组织之前,必须先找到一个党政部门作为其主管单位，而且必须具有一定的资金条件，另外，登记注册的手续复杂、程序严格，这就使得很大一部分民间组织因达不到要求而不得不在工商机关登记，或处于地下状态。事实上，这类未登记或在工商机关登记的非政府组织数量十分庞大，远远多于已登记在册的数量。以致有学者声称，“中国90%以上的NGO（民间组织）实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到制约。” 二是控制过严。在现有的管理体制下，民间组织运作的方方面面都被列入业务主管部门的管辖范围之内，民间组织实际上是主管单位的下属机构,从而导致民间组织过于依赖政府，官办色彩浓厚，独立性不足。 三是缺乏具体完善的监管机制，至今还没有建立起独立的第三方评估和社会监督体系。其结果是造成民间组织良莠并存，一些民间组织甚至从事违法活动，严重影响了民间组织的声誉。 这种管理制度取向的合理性在于管理对象的“不成熟”，可能性也以管理对象的实际“幼稚”为前提，随着管理对象的成长壮大，这种管理的成本会越来越高，逐渐超出管理部门支付的可能限度，导致管理者无力应对、滑向实际放任的局面。有鉴于此，《法学研究》杂志编辑谢海定建议实行从控制型管理到培育服务型管理的转变。 从控制型管理转向培育服务型管理，首先需要废除“双重负责管理体制”。“双重负责管理体制”不仅不能实现当初的立法目的——配合民政部门实现对民间组织的有效监督管理，而且在实践中产生诸多始料不及的弊端，如阻碍公民结社权的实现，业务主管单位和其所属民间组织相互利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等。 从控制型管理转向培育服务型管理，还应该建立并完善民间组织的社会监督和自律机制，从政府监控的一元化监督管理转向政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局。 我国目前很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重，很少开展服务于社会的活动，甚至利用民间组织身份谋取非法利益，这些现象都不可能完全靠政府监控来扭转。其根本出路在于，用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制性要求民间组织运作的透明度、公开化，以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金解决民间组织的经费问题。
《小康》2005年第11期
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