中国小康网 独家专稿

文｜赵聚军

在持续推动基层治理现代化的过程中，除了继续关注“体制”“机制”问题外，也应更加关注基层治理的外部影响因素和外溢效应。

大国治理的根基在基层。统筹推进基层治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。党的十八大以来，在党中央的坚强领导下，基层治理取得跨越式发展，党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的中国特色基层治理体系，已经初步成型。

供图/梅州宣传部

读懂成就，远观未来

在推动基层治理体系和治理能力现代化的过程中，如何持续提升基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，始终是实践创新的主要着力点。从上述四个方面进行具体梳理，可以发现，党的十八大以来，基层治理事业取得了一系列重要成就，积累了大量有效经验。

第一，在党的直接有力领导下，基层治理的社会化水平得以全面提升，正在加速迈向共建共治共享的新格局。无论是党的十八大以来的地方实践，还是理论研究，诸如基层协商民主、城乡社区群众自治、多元主体协同等具体领域，始终是基层治理的重要关切点。尤其是随着党的十九大以来对党在基层治理中全面主导地位的高度强调和一系列强化基层党建有力措施的颁布实施，使得当前的基层治理已经初步形成了党建引领下的“一核多元”新格局，不仅有力夯实了党在基层社会的整合动员能力，全面提升了党组织和党员服务群众的能力，也有力保障和推动了城乡居民、社会组织、企事业单位等相关利益主体参与基层治理的广度和深度。一个比较直观的反映是，近年来各地涌现的基层治理创新典型案例，绝大多数都将“党建引领”作为实践创新的基本前提，而提升社会化水平、推动多元协同参与，则是普遍强调的重点举措。

第二，有关基层治理的法律法规得以不断完善，法治化手段成为构建简约高效基层管理体制的重要保障。一方面，随着《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等基础性法律的适时修订，社区居委会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等相关政策文件先后下发，基层治理的法律和制度环境得以有力夯实；另一方面，各地在通过问题清单、权责清单、绩效清单等法治化手段，在向基层赋权、推动社会治理重心向基层下移的同时，减轻了基层负担，一定程度上遏制了上级职能部门的“甩锅”倾向，基层权责失衡的状态得以初步扭转，迈出了构建简约高效基层管理体制的重要一步。

第三，基层治理的智能化水平有了较大幅度的提升。数字治理时代的到来，正在促成基层治理时代场景的整体性变换。与此同时，基层事务也日趋纷繁复杂，新冠疫情防控等突发重大公共事件更是对基层治理的精准化、精细化提出了更高的要求。实践中，各地为了应对数字治理的机遇和挑战，纷纷通过技术赋能的形式，提升基层治理的精准化和精细化程度，优化公共服务供给。一方面，很多地方通过强化网格化管理的形式，并注重将网格化管理与数字技术相融合，有效提升了基层治理的精确性和覆盖度。而且，基于数字技术的网格化管理已经从城市向农村全面扩散。另一方面，在政务服务领域，各地主要通过“一站式”流程再造和“互联网”技术，大大提高了政务服务的智能化水平，提升了服务的便捷度和亲民度。

第四，多措并举，吸引和留住人才，有效提升了基层治理的专业化水平。一方面，通过严格执行街镇干部任期调整、最低服务年限、落实街镇干部专门工作补贴、推动编制资源向基层倾斜等一系列配套政策，初步扭转了街镇“留不住人”的倾向，壮大充实了基层干部队伍；另一方面，各地在实践中通过构建社区工作者多元化职业上升通道、健全岗位薪酬制度并完善动态调整机制、落实社会保险待遇等多重举措，吸引大量学历高、专业化水平高的青年加入社区工作者队伍，使得这一群体的专业化水平得到大幅度提升，已经整体上完成了从早年半义务奉献型为主的“居委会大妈”向职业化社会工作者转型的历程。

理论研究与实践创新良好互动

社会科学研究的基本使命之一，就是对社会实践进行理论化归纳和提升，进而指导和引领实践，基层治理研究亦不例外。近年来，基层治理理论研究与地方实践创新不仅实现了良好的双向互动，而且在自觉服务国家战略的同时，共同推动了顶层设计的优化。

首先，各地围绕基层治理进行了大量卓有成效的实践创新，为理论研究提供了丰富的素材，而研究者通过对地方实践的总结和提升，又反向推动了地方创新的不断深入。总体而言，2017年之前学界有关基层治理的研究更多还是围绕城乡居民自治制度、基层协商等“制度”性问题展开。2017年至今，研究重心则开始转向基层“条块”矛盾、权责失衡等“机制”问题。这一变化，很大程度上源于“吹哨报到”等地方创新举措的出现和推广，属于实践“反哺”理论研究的典型案例。与此同时，学界在探讨“吹哨报到”机制的过程中，亦发现这一机制只是针对特定的公共事务，以党建引领的方式将“条块”碎片串联起来，并没有触动现有的基层权力结构。沿着这一思路，研究者们开始从实质性统合基层“条块”关系、完善职责配置的层面，探讨推进基层治理现代化的路径，并反向影响了实践创新的持续深入。例如，从近期一些地方的实践创新案例来看，通过将区县执法权力下沉至街镇等形式为基层赋权增能，已成为基层治理创新的重要着力点。当然，学术研究对实践的指导路径主要表现为通过对体制、机制问题的剖析，以及新的治理理念和技术的引入，为推动基层治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

其次，学术研究和地方实践创新共同推动了顶层设计的优化。无论是学术研究，还是地方的实践创新，无疑都应自觉服务于党中央的重大战略部署。自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和能力现代化”战略目标以来，为了实现和巩固党在基层治理中的全面领导地位、推动基层治理重心下沉，党中央发布了很多重要的决策部署。与之相呼应，无论是相关学术研究，还是地方实践，均主要围绕党建引领基层治理、做实基层等问题展开。同时，学界在阐释中央决策精神、地方在贯彻中央部署推动实践创新的过程中，不断发掘新的问题，一定程度上推动了顶层设计的优化。例如，学界近几年针对基层权责失衡问题的讨论，就突破了“机制”问题并上升到职责同构和压力型体制等深层次体制问题。而在地方的实践中，也有很多创新案例开始尝试从推动执法力量下沉、厘清权力清单等方式，做实基层。可以说，学界的研究工作和地方的实践对顶层设计的优化提供了借鉴。

给“体制”“机制”外问题更多关注

虽然近年来的基层治理研究如火如荼，地方创新举措也是屡见不鲜，学术研究与地方实践亦呈现出良好的互动，但是，依然有一些研究者潜意识里将基层治理仅仅视为基层乃至社区的内部事务，视野不够宽广，对基层治理的外部影响因素和外溢效应少有关注，地方的实践创新也存在避重就轻的现象。因此，在持续推动基层治理现代化的过程中，除了继续关注“体制”“机制”问题外，也应更加关注基层治理的外部影响因素和外溢效应。

第一，除了属地管理、压力型体制等引发基层权责失衡的体制机制因素，也应关注大中城市人口和空间规模不断扩大、市辖区做大做强等经济社会背景对基层治理发展走势的深刻影响。长期以来，正是对基层治理的经济社会背景关注不够，导致对不同区域的改革导向缺乏必要的区分和比较。例如，考虑到人口规模、公共事务复杂程度等差别，超大和特大城市与中小城市在街镇定位、改革的必要性和紧迫性等方面，实际上存在明显的差异。

第二，更加客观全面地评价属地管理，有效发挥其积极作用。属地管理的初衷是突破“条块”分割等体制羁绊，更为清晰地界定地方，尤其是基层的权责清单，最终“把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态”。全面强化属地管理后，却在一定程度上加剧了基层权责失衡的格局，但这主要源于部分地方向下“放权”与“确责”不同步，只“确责”不“放权”。因此，在已经难以扭转的背景下，客观看待属地管理，才能真正发挥其正面影响。

第三，对实践中出现的各种创新举措，如吹哨报到、网格化管理和权力下沉等典型的具体改革措施，应进行必要的统合式分析。是否每一种改革路径都是长久有效的？是否都具有普遍适用性？是否与其他路径存在互补效应？以上问题都值得更为深入地考察。实际上，“吹哨报到”主要适用于短期紧急情况，网格化管理更适合作为技术辅助手段，权力下沉则是缓解条块矛盾的长效机制。各地应结合已有的改革实践和地域特点，合理把握三种主要路径的适用范围，避免盲目叠加，灵活搭配运用，以达到治理效果的最优。

第四，系统探讨基层治理与行政区划管理的双向互动关系。在以往的学术研究和地方实践中，基层治理与行政区划之间鲜有互动。然而，如果将基层治理的重心适度上移，同时将行政区划管理的视域向基层适度下探，就会发现两者实际上存在着明显的交叉地带。例如，“插花地”作为一种广泛存在的特殊政区形态，往往会导致基层公共服务职责划分零碎化、交叉化，乃至引发基层治理中的梗阻现象，也不利于发挥属地管理的积极作用。不仅是“插花地”治理，近期一些地方在推动街镇行政区划调整时，明确将提升城市管理的精细化水平，尤其是缓解城乡结合部街镇在管理和服务中的城乡混杂问题，作为调整的主要政策目标。因此，行政区划如何推动基层治理现代化，值得更多关注。

第五，推动“流量城市”基层治理现代化。在治理数字化转型的背景下，如何避免流量不稳定运行、“大进大出”所可能引发的各类治理挑战，尤其是如何推动作为“流量城市”大规模、强流动根源的人口流量治理现代化，是完善现代城市治理体系和风险防控体系、打造韧性城市的关键环节。鉴于大城市流量治理表现出的聚集性、拥挤性和流动性特点，可从空间治理和社会治理两个层面归纳超大流量对城市基层治理现代化的影响和挑战。其中，前者的一个重要反映，就是市场经济条件下的居住分异，乃至隔离现象，后者则主要反映为超大的流量与基层职责失衡夹击之下基层公共事务的大量聚集和日益复杂化。

（作者系深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心重大课题项目组成员、南开大学周恩来政府管理学院教授。本文是深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心2021年重大课题“流量城市与治理能力现代化研究”的阶段性成果）

（《小康》·中国小康网 独家专稿）

　　本文刊登于《小康》2022年2月上旬刊