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二、扫描传染病相关法律的体系化应对 在传染病防治和突发事件应对领域，我国初步建立了一套法律法规规章体系，包括《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件应急预案》等。随着此次疫情的发展，各规范性文件之间的关联性、协调性、统一性欠佳的问题随之显现，在某种程度上影响了制度运行效果。 以重大传染病疫情事件应对流程的启动和调整为例，预警制度由于立法模糊、操作细则不明晰，实施效果不甚理想。《传染病防治法》虽然规定了预警制度并要求有权机关及时发布警报，但是并未规定预警等级及其标准、不同预警期内应当如何应对，预警的启动、发布、调整、撤销及相关的程序性规定也付之阙如。《突发公共卫生事件应急条例》仅提及预警制度，但是没做具体规定。因此，作为传染病应对主要法律的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》对预警行为的指导和规范价值极为有限。就突发传染病疫情的预警而言，只能主要依靠《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急预案》来发挥作用。《突发事件应对法》第四十二条规定了四个预警级别，《突发公共卫生事件应急预案》规定了突发公共卫生事件的四个等级，这就产生了两部规范性文件中的“预警级别”与“事件等级”二者之间的关系问题，以及预警等级、事件等级与应急措施三者之间的关系问题。 在应对突发公共卫生事件中，疫情预警行为实施的前提和具体内容是什么？四个事件等级与四个响应等级之间的对应关系如何（从逻辑上讲，未必是一一对应的，还有交叉对应的可能性）,又各自对应何种措施？无论是《突发事件应对法》还是《突发公共卫生事件应急预案》，都没有做详细规定。《突发事件应对法》中的预警等级是否对应《突发公共卫生事件应急预案》的处理措施（或者说与处理措施之间如何关联）？前述四部规范性文件也都没有规定。预警等级与疫情（事件）等级的标准不一致，二者之间的关系不明确，导致在此次疫情处理过程中并没有发挥出应有的作用。 针对传染病防治相关法律之间存在的协调性问题，有必要在将来修改《传染病防治法》时，进一步扩大法律修订的范围，统筹做好相关立法规划，着眼于整个体系进行系统性修改。为解决不同规范性文件之间在立法思路、立法目标方面不一致的问题，有必要在立法机制方面统一起草机构；以解决重大问题应对能力、应急能力问题为导向调整立法步骤，有必要先依次完善《突发事件应对法》和制定《突发公共卫生事件应对法》，然后修改《传染病防治法》及与其配套的实施条例，并将应急预案中有规范性作用的规定整合到《传染病防治法》中。 三、把脉传染病防治法的运行 此次疫情还暴露出我国的疾病预防控制机构在组织功能、人员配置、管理体制等方面存在较大的局限性，学术功能有余而在防控疫情方面没有充分发挥出应有的作用。 我国疾病预防控制机构在组织体系和功能方面相互割裂、央地不同。受历史因素的影响，国家级疾控机构的职能侧重科研、技术指导和咨询、政策建议等功能，地方级疾控机构则以提供具体公共卫生服务为主。在履行传染病防控职能特别是重大疫情防控职能方面，我国疾控机构的事业单位性质无法有效执行隔离、调查和统筹传染病控制等政府职能。我国疾控组织制度在很大程度上借鉴了美国疾控组织制度，但是没有同时借鉴权力配置制度。相比较而言，美国联邦疾控中心在法律地位上是政府机关，既有公共卫生服务功能，同时也有与服务功能直接关联的行政管理的权力，在法律上也将检疫、隔离、调查作为一项行政管理权力，从而能够保障政府卫生项目的推行和卫生秩序的管理。 目前我国有关疾控组织方面的立法主要体现在《传染病防治法》第七条第一款、第十二条、第十八条，这些条款规定了疾控机构的一般性职能范围，国家级和省级机构与县以上疾控机构在传染病防治方面的职能分工。总体来看，组织制度十分单薄，并且存在缺漏。 鉴于疾控机构在公共卫生、特别是传染病防治方面发挥着重要作用，有必要在《传染病防治法》的法律基础上，制定专门的组织法，即“疾病预防控制机构法”。通过专门立法，全面规定疾控机构的法律地位、国家级与地方各级疾控机构之间的组织关系、职能的类型和范围、享有的各项权力、疾控机构与卫生行政部门之间的关系、经费保障制度、人事制度、机构履行职责的程序及相应的监督制度、国际公共卫生合作等。 （作者系中国社会科学院法学研究所副研究员） （《小康》·中国小康网 独家专稿） 本文刊登于《小康》2020年4月上旬刊
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