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中国小康网 独家专稿 文/冯俏彬 3月下旬，银行柜台市场发行地方政府债券业务开闸，表面上看只是投资市场的一小步，却是我国地方债发展与管理的一大步，即正在从行政规制为主的管理模式逐步转向行政+市场双约束模式。 根据财政部发布的消息，一季度全国发行地方债14067亿元，其中，一般债券6895亿元，专项债券7172亿元。 相对于全年3.08万亿元的地方政府债务限额，一季度发行的地方债务约占全年45.67%，速度之快、数量之大，引来各方惊叹。 不仅如此，一季度发行的地方债还有几个特点。一是期限增长，财政部通告显示，一季度地方债平均发行期限为7.37年，较2018年平均期限增加约1.27年。二是融资成本有所下降，一季度新增债券平均利率3.34%，较2018年平均发行利率3.89%下降55个基点。三是债务资金主要用于在建项目建设和补短板。据悉，新增债券资金超过六成用于在建项目，重点投向棚户区改造等保障性住房、铁路、公路、“三区三州”等重点地区脱贫攻坚、污染防治、乡村振兴、水利等领域重大公益性项目。 在笔者看来，一季度地方债还有一个更加引人关注之处，那就是发行方式上的重大变化。3月22日起，宁波、浙江、四川、陕西、山东、北京先后通过财政部政府债券发行系统，发行面向商业银行柜台市场的地方政府债券。所谓柜台市场，简单地说就是商业银行可以通过柜台（包括网上、网下）向投资者发售，相当于债券的二级市场。据媒体报道，从各试点省市的销售情况来看，“一抢而空”几乎成为各银行柜台发售地方债的标配。 表面上看，这是投资市场的一小步，以前主要由商业银行作为购买人的地方债，开始飞入寻常百姓家，金融市场上又多了一个新的投资品种。但从另一角度看，却是地方债发展与管理的一大步，即正在从行政规制为主的管理模式逐步转向行政+市场双约束模式。 行政色彩浓厚引隐忧 众所周知，我国地方债虽然早已出现，但管理上一直处于某种边缘状态，直到2014年国家发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,俗称43号文，地方债管理才进入了一个新时期，由过去地方政府管理为主上升到中央政府管理为主。当时主要通过“赋予地方政府依法适度举债权限”“建立规范的地方政府举债融资机制”“借、用、还统一”“将地方债纳入预算管理”“建立风险预警机制”等，给一度野蛮生长的地方债套上了笼头。此后还出台了《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确“中央不救助”、终身追责等重要规定，与此同时大力发展规范的PPP，为地方政府正常的融资需要打开“前门”“正门”，初步形成了一个有堵有疏、有制度约束的新型地方债务管理机制。 总的来讲，43号文所代表的地方债管理模式的行政色彩是比较强烈的，即主要通过中央政府对地方政府的各种行政约束来对地方债施加管控，实践中也取得了一定成效。但是，由于我国尚处于城镇化的中期，人口和产业都处于快速流动与重新聚集之中，因此地方政府对于建设资金的需要是客观存在的。另外一方面，来自上级政府的行政约束看似坚硬，实则存在着难以回避与克服的“软预算”问题，这集中体现在尽管中央三令五申说不为地方债兜底，要对地方债的相关决策使用等进行终身追责，但现实中地方不如人意的例证仍然比比皆是。这也说明，仅仅对地方债务进行行政约束是不够的。
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