韦贵红 北京林业大学国有林场法律与政策研究所所长，教授
使用保护地役权制度，限制集体土地承包人、使用人的部分权利，在不改变土地权属的情况下，采取配套措施，调动各方积极性，将会以比较低的成本，共同实现保护生态环境的目标。
中国幅员辽阔、山河壮丽、文明源远流长，是世界上公认的自然和文化遗产大国。经过60多年的发展，已经建成了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区、自然遗产地、沙漠（石漠）公园、沙化土地封禁区和种质资源保护区等十多种类型的自然保护地体系，数量10369处，面积约占陆地国土面积的18%。自然保护地范围内国有土地和集体土地并存。若为了实现自然资源和生态环境保护的目标而花费巨资赎买集体土地，中央与地方财政将难以承担巨大的资金压力，社会的可持续发展难以实现。
2016年，国家发改委正式复函浙江省政府，同意《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》。这是继青海三江源、湖北神农架、福建武夷山之后，全国范围内第四个获得正式批复的国家公园体制试点方案，标志着浙江国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段。
浙江的国家公园试点主要是突破体制机制，在东部发达地区探索生态资源保护的路径。因为该试点区集体林地占比过高，使用保护地役权制度，限制集体土地承包人、使用人的部分权利，在不改变土地权属的情况下，采取配套措施，调动各方积极性，将会以比较低的成本，共同实现保护生态环境的目标。
保护地役权制度起源于美国
根据《物权法》的规定，地役权是指因通行、取水、排水、铺设管线等需要，按照合同的约定，利用他人的不动产或限制他人不动产的权利，以提高自己不动产的便利与效益的权利。自己的不动产为需役地，他人的不动产为供役地。
保护地役权是地役权的一种特殊类型，基于生态环境保护、资源合理利用等公益目的，由政府、公益组织（保护地役权人）等主体与土地权利人（供役地人）签订协议，取得保护地役权，永久性地限制土地上的一些权利，供役地人负责履行保障实现保护自然资源和生态环境、开放空间等义务，持有保护地役权的主体支付一定的费用，供役地人收取费用的同时还享有税收上的优惠等政策。
保护地役权制度起源于美国，1981年美国通过了《统一保护地役权法案》，主要应用于保护自然、保护环境和历史文化遗迹，提高水质以及空气质量等方面。此后，加拿大、澳大利亚和新西兰等国家也通过立法确定了保护地役权，并在自然保护实践中予以应用。
国外实践证明，实施保护地役权制度对于保护自然资源和生态环境成效显著。中国虽然没有保护地役权的法律制度，但现实中已经有保护地役权的实践经验。
保护地役权在我国的应用
（一）民间机构建立和管理公益保护地——四川老河沟保护地。老河沟保护地位于四川省绵阳市平武县东部，面积约110平方公里，由原老河沟国有林场、山河沟零星国有林和高村乡集体林三片林地组成。老河沟地处生物多样性保护优先区内，毗邻四川唐家河国家级自然保护区与甘肃白水江国家级自然保护区，是大熊猫岷山北部种群以及众多珍稀物种一条重要迁徙通道。在2012年之前，老河沟并没有纳入自然保护地体系，国有林场主要使用天然林保护工程的经费进行日常管护，从事最基本的巡山和防火防盗工作，周边社区的偷猎下套、电鱼毒鱼和林下采集等活动时常发生。
2012年1月，四川桃花源生态保护基金会与平武县政府签署合作协议，开展社会公益自然保护地试点项目。在合作协议框架下，基金会先后与平武县林业局签订国有森林资源委托管理合同，无偿获得了国有林场和周边零星国有林的50年排他性管理权，与平武县高村乡人民政府签订流转合同，通过有偿流转获得高村乡集体林46年的管护权。
在不改变林地和林木所有权、不改变林地用途和生态公益属性的前提下，基金会获得了老河沟林地的长期管理权和使用权，并承担管护责任，支付管护费用。根据基金会的申请，2013年9月平武县人民政府批复成立老河沟自然保护区，为县级保护区。2014年1月，基金会在平武县民政局注册成立民营非企业——平武县老河沟自然保护中心，负责保护区的运营，原国有林场职工从事日常管护工作，大自然保护协会提供技术支持，基金会负责保护地的建设和日常运营经费。
在持续开展严格保护、杜绝人为干扰等措施之下，老河沟的偷猎下套、电鱼毒鱼、林下采集等人为干扰已经基本消失，拍到野生大熊猫的影像，发现亚洲金猫野外种群，溪流中裂腹鱼种群在不断恢复，林麝、毛冠鹿等蹄类动物越来越频繁出现在公路和管理人员居住区附近。保护区外围社区通过保护地建设也获得了收益，参与定制农业生产的农户逐年递增，保护区设立教育基金，使青少年及其家庭得到了保护。
（二）钱江源国家公园地役权改革。钱江源国家公园体制试点区位于浙江钱塘江的源头，面积252平方公里，是最重要的水源涵养地，承担着维护钱塘江全流域生态安全的任务。试点区包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区以及上述自然保护地之间的连接地带，涉及开化县苏庄、长虹、何田、齐溪共4个乡镇21个行政村，人口9744人。公园内有林地34.69万亩，其中集体林27.59万亩，占林地总面积的79.53%。试点区内林地权属复杂，既有国有林地，又有集体林地；既有生态公益林，又有非生态公益林；既有国有生态公益林，又有集体生态公益林；既有已经租赁的公益林，又有未租赁的公益林；此外还有部分经济林和集体商品林。2016年6月国家发展和改革委员会在批复钱江源国家公园试点实施方案中提出：要充分发挥浙江体制机制创新优势，探索在我国东部人口密集、集体林比重较大地区，通过国家公园体制建设实现重要自然生态系统保育修复、生态保护和可持续发展互促共赢新模式。钱江源国家公园体制试点实行集体林地地役权改革，在不改变森林、林木、林地权属的基础上，通过一定的经济补偿，限制土地所有者、承包者、经营者和使用者的权利，将其管理权通过决议和合同形式授权钱江源国家公园管理委员会，实现自然资源统一高效管理。具体做法如下：
1.集体林征收试点。根据财政承受能力和当地实际情况，拟对有实施条件的平坑村（除另星经济林外均为村集体统管山，且相对集中连片）已经划入古田山国家级自然保护区核心区范围的4177亩集体林开展征收试点。
2.生态公益林扩面和集体林租赁。根据试点方案，拟将钱江源国家公园核心保护区、生态保育区的214628亩集体林（除本次试点征收之外）全部租赁；对现位于游憩展示区、传统利用区的未列入生态公益林的67296亩集体林，按照浙江省生态公益林管理有关要求划为生态公益林然后再租赁。合计集体林租赁面积281924亩。
3.试点区协议流转、特许经营。拟对游憩展示区和传统利用区的1763亩经济林，用协议方式流转，吸引民营工商资本特许经营。
4.赎买林木经营权。对大户造林、世行贷款造林的11814.5亩用材林采用赎买林木经营权，分2-3年实施。
5.与国有林置换。根据公园内居民生产生活条件，逐步将公园内集体林与开化林场国有林开展置换，具体方案待细化研究。
除经济补偿措施外，国家公园还吸收原林权所有者参与保护工作，增加收入，调动保护积极性；核心区结合开化县生态移民政策，优先安置。
立法实现自然保护地的统一管理
无论是民间机构建立和管理公益保护地，还是国家公园进行的地役权改革，实质上都是运用保护地役权的理念和方法，实现自然保护地的统一管理。
我国正在建立以国家公园为主体的自然保护地体系，根据《建立国家公园体制总体方案》的规定，按照自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，实行差别化保护管理，重点保护区域要逐步实施生态移民搬迁，集体土地在充分征求所有权人、承包权人意见基础上，有限通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理。其他区域内居民根据实际情况，实施生态移民搬迁或实行相对集中居住，集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。
在国家公园的建设过程中，会越来越多地使用保护地役权的方法。在使用保护地役权制度的时候，需要注意以下几点：
1.设立保护地役权的目的。普通地役权的设立，往往是为了需役地的使用效益，设立保护地役权是为了实现公共利益。
2.拥有保护地役权的主体。各级政府、非政府公益组织、企业等都可以成为保护地役权的主体。与一般地役权不同的是，保护地役权的权利主体可能并不持有需役地，比如公益组织或企业。这一点会突破现有《物权法》的规定。地役权的本质是对供役地权利的限制，应当允许不持有需役地的主体取得保护地役权。
3.可在国有土地上设立保护地役权。比如国家在将国有土地以划拨或出让等方式流转之前，为了实现公共利益的目标，设立保护地役权，限制土地使用者的某些权利，达到保护自然资源等目标，同时免于支付保护地役权的费用。
4.国家出台相应的配套政策，鼓励捐赠保护地役权。保护地役权的设立是为了公共利益，供役地人也是公共利益的受益者，因此，不能要求有偿取得保护地役权按照市场价格计算。国家应出台税收优惠等政策，鼓励土地所有者、承包经营权人、使用权人捐赠保护地役权。
5.实施保护地役权需要明确的法律规范。可在《物权法》中进行原则性的规定，在自然保护地的立法中规范具体的操作程序。
目前中国虽然没有保护地役权明确的法律规定、规范的操作程序、相应的配套措施，但是《物权法》确立了地役权制度。希望将传统的地役权制度进行扩展，充分发挥地役权的开放性优势，构建我国保护地役权制度，具有重大的理论价值和实践意义。
《物权法》第十二章是地役权。建议在第十二章明确保护地役权是地役权的类型之一，界定保护地役权的概念，规定保护地役权的权利性质、使用范围、权利的取得、转让、变更、终止以及权利的救济等内容，使得保护地役权取得合法地位。目前在修改《物权法》的过程中明确规定保护地役权是比较可行的立法模式。
（浙江省野生动物保护管理总站、钱江源国家公园生态资源保护中心、大自然保护协会对本文亦有贡献）
《小康》2018年第09期上
