底线思维 “应对地方政府债务风险，财政部门必须坚持底线思维。
在严堵“后门”、对违规举债严格问责的同时，开“前门”方面，地方政府债券发行日益规范和市场化。
“应对地方政府债务风险，财政部门必须坚持底线思维，坚持稳中求进，抓住主要矛盾，开好‘前门’、严堵‘后门’，坚决刹住无序举债之风，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”财政部党组书记、部长刘昆在2018年8月的《求是》杂志上撰文指出，地方政府债务风险防控，关系到地方财政稳健运行和实体经济健康发展，关系到金融市场稳定和经济社会发展大局。
地方债规模整体可控
刘昆在文中介绍称，当前，地方政府债务风险总体可控。截至2017年末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，控制在全国人大批准的2017年地方政府债务限额18.82万亿元之内，债务率低于国际通行的100%—120%警戒线。同时，有的地方继续违法违规变相举债，风险隐患不容忽视。
财政部数据显示，截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务105904亿元，专项债务62093亿元；政府债券159948亿元，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。
刘昆表示，一要严控法定限额内地方政府债务风险，二要着力防控地方政府隐性债务风险。应采取遏制增量、化解存量两方面措施来应对地方政府隐性债务风险。
遏制增量方面，刘昆表示，要坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债；加强风险源头管控，硬化预算约束，严格项目审核，管控金融“闸门”，决不允许以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子。
化解存量方面，刘昆认为，要坚持谁举债谁负责，严格落实地方政府属地管理责任；督促地方树立过紧日子的思想，通过盘活各类资金资产化解存量隐性债务，高负债地区要大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。
对于地方债规模，目前市场也已形成、显性债务风险可控，但隐性债务增速过快、风险突出的局面。
上海财经大学教授郑春荣表示，地方政府隐性债务形成的根本原因是基层政府承担支出责任大，但财政收入不足，因此为了城市发展或者满足基本公共服务，地方变相举债使得隐性债务规模快速增长。一些官员为了政绩，不切实际过度举债，而一些金融机构为了业绩也推波助澜，大量提供违规融资。
针对遏制增量方面的“硬化预算约束”这一表述，北京大学经济学院教授张延认为，这体现出国家层面对预算软约束问题严重性的重视。预算软约束会使地方政府有意愿突破约束，通过借债增加收入，导致地方政府债务规模增加。
中国社科院财经战略研究院研究员、财政审计研究室主任汪德华进一步表示，地方政府的投资冲动冲击了正常的财政管理和预算管理，导致诸多基建项目脱离地方财力条件，其经济和社会效率都存在问题。他建议，今后需优化预算管理制度，约束地方政府投资活动。
公示问责违规举债
近一年来，财政部多次公示问责违规举债。最新消息显示，7月18日，财政部网站刚刚公示了广西、云南、宁波、安徽四地违规举债的问责处理反馈情况。
依据财政部网站18日通报情况，这次被曝光的违法违规举债担保地方分别是广西来宾市和贺州市，云南省保山市、昆明市宜良县、楚雄州禄丰县和普洱市景东县，宁波市鄞州区，安徽省池州经济开发区。
上述违法违规举债手段包括借政府购买服务名义、地方政府融资平台公司、建设—移交（BT）模式等变相举债，银行、信托公司、融资租赁公司等金融机构则违法违规提供融资支持。
根据通报，目前上述地方违法违规举债担保行为已经得到整改，政府出具的相关担保函、文件作废，相关资金也退回金融机构。通报显示，除撤回承诺函、终止相关协议，上述地方还对多名负责人给予党内严重警告、行政撤职、记大过等处分。部分地市被要求向省级人民政府作出书面检查，并被全省通报。
财政部有关负责人指出，下一步，对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构，待相关省级政府和监管部门依法依规处理后，财政部将及时通报处理结果，发挥典型案例警示作用。
“有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。”中国财政科学研究院日前发布的《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2018）》建议，把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系。有了这个要求，地方政府在举债时就会瞻前顾后，仔细斟酌。要实现这个要求，中央政府应将债务风险控制纳入中央对地方的政绩考核体系，省以下各级政府同样由上一级政府把下一级政府的债务风险纳入政绩考核体系，对政府各种变相融资举债实行终身追责。对地方政府违法举债担保和发生区域性系统性债务风险的，组织提拔实行一票否决。对于部分金融机构、国有非金融企业出现的违法违规融资行为应该一并问责处罚。
用好国债、减税等政策工具
国务院金融稳定发展委员会于近日召开第二次会议。会议提出，要发挥好财政政策的积极作用，用好国债、减税等政策工具。
对此，瑞银亚洲经济联席主管、特约首席经济学家汪涛表示，在堵“后门”、控制影子信贷等隐性债务的同时，一定要开“前门”，即加大显性债务的发行力度，使地方政府不必走隐蔽的“后门”。
的确，在严堵“后门”、对违规举债严格问责的同时，开“前门”方面，地方政府债券发行日益规范和市场化，并在二季度开始呈现提速态势。
财政部数据显示，2018年6月份，全国发行地方政府债券5343亿元。其中，一般债券4434亿元，专项债券909亿元；按用途划分，新增债券3157亿元，置换债券或再融资债券2186亿元。
在当前强监管、紧信用大环境中，今年地方债发行较往年放缓，1至6月全国累计发行地方政府债券1.41万亿元，相比去年同期的1.86万亿元下降24.18%。
数据还显示，2018年1-6月，地方政府债券平均发行期限5.9年，其中一般债券6.0年、专项债券5.7年；平均发行利率3.98%，其中一般债券3.97%、专项债券4.00%。
从各省份发行量来看，贵州列首、京沪藏暂无。发行规模位于前三位的省份分别是贵州、广东和湖南。从置换债券发行规模看，截至6月底，宁夏、山西、江西、广东四省区地方政府发行的均为置换债券，内蒙古、云南、安徽、贵州等置换债券发行规模占比超过80%。从新增债券发行规模看，截至6月底，15个省份启动了新增债券的发行工作。其中，浙江发行的均为新增债券，青海、河南、天津等新增债券发行规模占比超过80%。
华鑫证券首席经济学家章俊分析认为，在财政政策更加积极的基础上，下半年财政政策将更加注重结构性调整而非数量性调整，以确保流动性，真正进入实体经济领域，起到扶持中小企业和鼓励产业升级的作用。
《小康》2018年08期下
