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城管的“暴力僵局”直接伤害的是当事人，但深层次破坏的却是社会秩序和公信力，目前已经到了不得不改的关口，而“共同治理”便是城管转型的必然趋势
唐山城管笑对女摊贩下跪，四川“城管女神”呼唤柔性执法，常州城管执法车酒驾撞死学生……城管话题再次跃升为舆论热点，而其中绝大多数围绕或源自城管的“暴力僵局”。
城管“暴力僵局”是城市管理的“悖论”。原本城管执法部门的设立初衷是统一执法和维护环境秩序，但多年来，作为维护社会环境秩序的力量，城管执法无论是“施暴”还是“被暴力”，都会经常陷入破坏社会治安秩序的困境中去，这是转型期特有的城市管理“悖论”，并且“暴力僵局”还在恶性循环。其主要原因来自于四个方面：一是极少数城管队员素质问题，但极个别问题往往被放大为整个执法部门的问题，甚至导致整个城管系统“被妖魔化”；二是执法资源不足，上位法缺乏和主管部门不明确导致了城管“借法执法”和管理权限的尴尬，综合导致了“暴力倾向”；三是执法方式，虽创新不断但收效甚微；四是社会管理底层基础薄弱，社会服务管理有缺口和虚拟空间秩序规范待完善，过于依靠现场处置而难以全程、全面地解决社会问题。
城管的“暴力僵局”直接伤害的是当事人，但深层次破坏的却是社会秩序和公信力，目前已经到了不得不改的关口。
“共同治理”是城管转型的必然趋势。随着规范化、精细化和人性化的改革趋势，打破城管“暴力僵局”需要依靠“共同治理”，北京市的实践创新提供了良好的改革蓝本。
城管尽责——保障秩序和提升公信力，为“共同治理”奠定基础和构建框架。城管是维护社会环境秩序的主导、主力和主角，在“共同治理”的格局中，一要在变动的社会环境下动态保障社会秩序，在现有职能分工基础上，根据新情况和新问题，持续调整和创新工作思路和方式方法；二要持续维护和提升公信力，在城市管理工作中以公信力为最终评价标准，无论是强制执法，还是贴心服务，都以公信力的增或减为标准来衡量。以北京城管执法局为例，他们以群众为中心、融管理于服务，开展服务群众暖心便民工程、护蕊（学校周边环境）工程和护生（医院周边环境）工程、餐厨垃圾监管工程等服务群众的“八大亮点工程”，通过办实事、解民忧来切实改善城管形象，有效提升公信力。
公众尽义——主动配合和积极参与，为“共同治理”形成“群众战”效应。公众既是城市管理的主人翁，又可能是违反秩序的被管理对象；在“共同治理”的格局中，若能用好全方位、立体化和人性化的宣传，将唤起广大人民群众的积极性和主动性，有利于培育“我为人人、人人为我”的市民文化，有利于社会秩序的长期维护和城市管理的深入推进。
社会组织尽力——专业协助和社会协同，为“共同治理”促成社会习惯和文明环境。社会组织是城市管理的中坚力量，兼有专业性优势和公众动员能力，能起到与政府优势互补和良性互动的显著成效，并且逐步实现社会秩序的自治和自觉。以北京市城市管理志愿者协会为例，他们通过组建协会组织和指导城市管理志愿服务活动，有效营造出了“城市管理人人有责、和谐环境人人共享”的氛围，强化了“人民城市人民建、人民城市人民管”的观念，并形成城管执法工作的“缓冲带”，为城市管理和执法减少了阻力，增加了助力。
“共同治理”的可持续发展需系统整合。以北京市顺义区的“大城管、大监察、大服务”模式创新为例，其职能从“打击游商”转变为兼有“督促政府”，由过去只注重执法职能转变为执法与监察并重。这是值得深入探索的改革，通过城管内部的整合、政府内部的联动、社会资源的整合，才能真正实现城市的“共同治理”。
（作者系中国人民大学危机管理研究中心主任）
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《小康》2013年第12期
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