邳州全面推行的村级“四权”建设，变“为民做主”为“由民做主”，变“能人治村”为“制度治村”，变“干部推动”为“群策群力”……在推进基层民主、加强基层组织建设等方面走出了一条充满活力的乡村治理之路
还权于民 “事情怎么办，群众说了算”，四合村在加强“四权”建设过程中，把重大村务决策权交给群众，让广大村民由旁观者变成参与者、组织者和决策者，真正成为了村里的“当家人”。
5月中旬，一场淅淅沥沥的春雨降临江苏，让已进入立夏节气的邳州增添了些许凉爽与清新。
赵墩镇义合村党支部书记张保国却满头大汗地从会议室里走了出来，由他提议的就如何完善村农产品商贸城服务等近期重大事项议题表决会，刚刚经过39名村民代表的讨论、表决，议题终于顺利通过。
“每次开会大家的积极性都很高，讨论也热火朝天。”张保国对《小康》记者表示，村民们的积极参与让作为村干部的他们工作更好干了。
类似这样的商议本村重大议题的村民代表大会不仅是在义合村，经过三年的试点与推广，邳州市下辖的490个村（居委会）通过该方式进行的村务治理工作已形成常态化。
村民成为村级事务建设和参与的主体，民意由此成为制约权力运行的核心因素。“现在是做什么事情，村民代表大会进行表决，决定做不做，然后交给村两委执行。”邳州市委书记冯其谱向记者介绍，即使是事项执行的全过程也由村民代表进行全程监督，并对结果进行最终评议和公示。
2010年以来，邳州市通过完善村党组织决策权、村民代表会议决定权、村委会执行权、群众监督权（即“四权”）的村级事务决策流程，为规范乡村治理进行了新的模式探索。
曾经的20天对峙
位于邳州市西北部的义合村现已是远近闻名的设施大棚种植村和物流基地，绿地草坪与楼亭阁宇相互映衬，与城市相当规模的商业设施让第一次来到此地的人，感觉这里的面貌与城镇相差无几。
看着记者的名片，张保国骄傲地说，要是按照“小康标准”，义合村早就实现了。现在该村80%以上村民通过种植反季节蔬菜和瓜果，平均年纯收入达1万元以上。从规模农业生产、品牌化经营到物流配送服务，义合村已经基本实现农产品全产业链规模。
“我们村处在几村的交界，虽然原来的集市有一定影响力，但还不成气候，如果能扩大规模，就能在发展农业的同时另辟蹊径找到一条依托商贸致富的新路！”张保国说。
然而回忆往事，九年前发生在村里的一场持续20多天的对峙仍让张保国记忆犹新。
2004年3月，根据当时市场的需要和一些农户的建议，通过考察和学习，张保国认为有必要建设义合农贸市场和蔬菜瓜果市场。当他在村支部提出这个决定时，一部分人认为是有必要的，但是说到市场的建设需要流转土地，由于涉及一些村民利益，因而意见不统一，甚至有人极力反对。
“当时村里有几十位村民公开跟村干部形成对峙，白天村里砸的橛子晚上就被拔掉，就这样僵持了20多天。”
一面是农户们致富心切，另一方面是一些村民们的不理解，这让张保国“左右为难”。
后来他请出了在本村有影响的老人帮助去做一些村民的思想工作，最后这项工作才得到大家的理解与支持。
张保国因此也意识到，以往村里大事小事村干部“说了就办”的方式，可能是行不通了。
“事后我反复琢磨推敲悟出了道理，就是让村里一部分德高望重的人或者族长，跟村干部一起去做群众的工作，那样会事半功倍。”张保国讲到，后来村里的一些大事都通过这种方法，即“与村民们商量着来”，效果非常好。
然而，张保国“更没想到”的是，他的这种工作方法，竟然成了后来邳州市制定规范村级事务治理制度的“参考”。
他坦言，过去一些工作都是村支部提出决策，然后村委会在一起商议，给群众代表通通气，“虽然表面上也比较民主，但是远没有现在规范。”
按照市里现在的要求，事项决议必须村民代表实际到会人数达到80%以上，议题必须80%以上村民代表通过，票决结果必须当众统计公布，形成决定必须向全体村民通报。
相比较之前的农贸市场，义合村新竣工的农产品商贸城现正在如火如荼地招商中，该项目作为村里“重大事项”，严格按照实行两年多的村级“四权”工作法的要求，进行了全过程制度保证。
怎样才能当好村干部
邳州市委组织部在2010年的多次调研中发现，村级政府重大事项决策不民主、不公开、不透明，村干部依法办事、按章办事、按政策办事意识不强，基层民主失去有效监督，农村基层干群矛盾凸显等一些问题已经成为制约农村经济社会发展的重要因素。
抓好村级管理，夯实村干部素质是基础。“如何规范村务治理、杜绝村干部违纪违法的行为，从而化解农村地区的基层干群矛盾，干部是关键中的关键。”邳州市委组织部副部长鲁瑞冬说。
2010年，邳州市委组织部多次就“怎样才能当好村干部”开展专题调研。同年该市依托村级两委换届选举、公推直选活动，对村干部进行了筛选。
从2009年至2010年上半年，邳州市共立案查处村级干部违法违纪案件87件，村干部受到党纪政纪处分84人，涉及69个行政村，占行政村总数的14.4%。
在邳州市陈楼镇院许村，记者见到江苏省人大代表、村支部书记柳雅训。作为一名有着20年工作经验的村干部，用他自己的话讲“这辈子就是扎根在农村了”。
作为直接面向村民的村干部，柳雅训认为，不可否认很多村民都是当地的“能人”，但是如何将“能人”的影响力转变为行之有效的工作能力，并保证其他村民心服口服，则需要一个工作制度进行规范。
在当地很多基层干部看来，“有德有才还得有规矩，给钱给物不如给方法”，更重要的是要有一套既简便又实用的工作方法。同时也有很多参与专题调研的村干部认为，村党组织应当由过去包揽一切转为抓大事、议大事、抓重点。
如何通过一系列制度规范，促使各级村务决策公开化、民主管理透明化、实施过程规范化，实现依法治村、民主管理？经过调研，邳州市委决定从制度和实践中去解决村级重大事务“做什么、做不做、谁来做、做得怎么样”这四个方面的问题。
“过去是村干部为群众办事，现在是村干部组织群众一起办事，说到底，就是用群众的观点，组织群众办自己的事情。”张保国当时也建议，他认为这样不仅村干部驾驭全局能力和组织协调能力会提高，而且村党组织的决策质量显著提高，可以确保权力的阳光运行，“既要向群众说明白，还要还干部一个清白。”
邳州市委组织部副部长鲁瑞冬向《小康》记者介绍，采取村党组织作决策、村民代表会议作决定、村委会来执行，就可以将原来的“为民做主”变为“由民做主”，变“能人治村”为“制度治村”、变“干部推动”为“群策群力”。
2010年10月，邳州市以加强“支部决策权、村代会决定权、村委会执行权、群众监督权”的村级“四权”工作运行机制向全市进行推广。
基层民主 宿羊山镇积极实施“四权”村级民主管理新模式，除了重修江口大沟路外，村民代表还表决通过河道清淤议题，并决定清淤资金不足部分由村里大蒜营销大户捐助。宿羊山镇是驰名中外的“大蒜之乡”，在其交易一条街上，处处可见交易的蒜农。
记者在采访中也了解到，为便于老百姓更好地了解“四权”，当地不少村都流行着“顺口溜”：“支部决策好，体现党领导；村中大小事，两委来商议；村委来执行，公正又透明；事事讲公道，群众不会闹。”
“通过推进‘四权’建设，一些涉及群众切身利益的热点、难点问题得到了有效解决，群众满意度明显提高。”邳州市委常委、组织部部长苏伟指出。
两年多来，全市490个村共召开村级党组织决策会议3860次、村民代表会议3600多次、议定5326项村级重大事务，通过率96.8%；经村代会表决通过的5155项事务完成4948项。
放权后的角色转变
自邳州实行村级“四权”建设后，村民从旁观者变为决策者、参与者和监督者。“现在，村里大事小事都是村民代表们商量着办。”官湖镇新华村村民代表王振华说。
该村党委书记张秀辉也认为，只有村民想办的事情，开村代会的时候才能通过，实施的时候才能顺利，“表面上看是放权了，其实是群众在帮助我们做工作。”
邳州市委组织部一位工作人员向《小康》记者进一步解释道，目前所采取的村级“四权”建设不是四权分立，也不是并列关系，它是党组织领导下的一个有机整体，“村党组织决策权是核心，村民（代表）会议决定权是根本，村委会执行权是关键，群众监督权是保证。”
为保证每个行政村按章顺利实行“四权”工作法，邳州市随即也下发了《村级组织工作运行规则》、《村支部委员会议事规则》、《村“两委”联席会议事规则》、《村民代表大会议事规则》，这四项规则成为保证制度运行的操作细则。
2012年11月26日，江苏省委书记罗志军对邳州“四权”建设工作作出批示：“邳州经验可以进一步总结推广”。
“四权”工作法究竟如何运行？具体而言，邳州将村经济社会发展规划、产业结构调整、“三资四化”、计划生育等村务列入村党组织集体决策事项，决策前广泛听取群众意见和建议。
经过“两个80%”的表决通过后，在事项执行前，村委会就目标任务、序时进度、主体责任等三个方面作出承诺。决定执行中，定期公示推进举措和进展情况。决定落实后，及时向村代会报告工作完成情况。
“村里面的大事小事、从头到尾我全都知道，群众选我当监督员，他们相信我，我就要负起责任，监督村委对各项政策的执行，以及村代会表决事项的落实。”义合村监督员许冠钦对记者表示。
去年6月，因为许冠钦的细心负责，他发现村支部大楼施工队在打地基时用的是沙土，当即就向村委会进行了反映。村委会在调查后，让建筑队拆掉了打好的地基，改用了混凝土砂浆。
如今，像许冠钦这样的监督员，在每个村根据村民代表比例，至少有3名至7名，主要由老党员、老干部、老教师和群众中威信高的老同志组成。而由监督员组成的监督委员会，不仅对村级重大事务的决策和执行情况进行全程监督，还对村干部的勤政廉政表现等进行评议、反馈。
不仅如此，每村还都成立监督委员会，一般由包村的市镇干部、离退休干部、老党员和部分群众代表组成。通过成立机构、网站公示、决策听证、三务公开等途径，村委会工作全方位接受社会监督。
只是，村中凡重大事项均需多道程序决议，这样会不会影响工作效率？
面对这样的疑问，柳雅训说，“群众认为村干部没有私心，因而干事的效率提高了。”
“四权”建设看似分散了村党组织的权力，实则聚集了人心；决策环节虽然增加，但落实环节效率却明显提升。正因如此，“四权”建设在推进基层民主、密切干群关系、加强基层组织建设等方面走出了一条充满活力的乡村治理之路。
《小康》2013年第06期
