佛山行政审批制度改革已进入“简政放权”的实质性操作阶段，立法层面的滞后是最大的障碍，而地方性法规体系建设是与市场经济改革方向相协调的过程，将为深化改革提供法律空间和法律保障
放权 广东深化行政审批制度改革，加大简政放权力度。继第一批调整354项行政审批事项后，9月10日，《广东省人民政府2012年行政审批制度改革事项目录（第二批）》公布实施，再次对29项由地方性法规设定的行政审批事项作出调整。
投资者要设立人才中介服务机构，不再需要人社部门审批，只要到工商部门登记即可拿牌照。你要想办科技民间团体、体育类社团，也只需要直接到民政部门登记或备案即可……
佛山市11月22日召开的政府会议上，自我削权的“清单”出炉。市级部门取消、转移、下放、委托、购买服务和调整的改革事项达397项。
今年5月，佛山正式启动行政管理体制改革工作。清理市级各部门职能是《佛山市深化行政管理体制改革工作方案》8项重点改革内容中的首项。
顺德取消548项审批事项“便民提效”
11月16日，在率先开始改革的佛山市顺德行政服务中心办证大厅，《小康》记者见到正在排队办证的尹卫华（音），2005年，他开了一家咨询公司，专门为别人代办公司注册、年审、报税等服务，对于有六七年工作经验的尹卫华来说，新成立一家公司注册需要准备什么资料、跑哪些部门，他都已经轻车熟路了。尹卫华说，注册公司要办的手续多，跑的部门也多，以前这些部门都不在同一个地方，从核名到拿到营业执照最快也得十几天，“现在除了人民银行没有进驻到这个行政服务中心之外，公安、工商、税务等所有部门都有办证窗口，只需两天时间就可以全部搞定。”
尹卫华所体验到的“办证提速”，得益于顺德“三集中三到位”的模式。
“三集中三到位”即要求部门内原来分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中，将已经集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向区行政服务中心集中，原则上要求行政审批职能100%向一个科室集中到位、行政审批权100%向首席代表授权到位、行政审批事项进驻中心100%到位。
办理一桩业务，工作人员在行政服务中心窗口受理和接收材料之后，最终还得回到大部门中，由局领导签字，否则无法通过，这无形中影响了办事效率，耽误了群众的时间。而事实上，大部分的程序都在窗口受理这个环节得到了把控。顺德审改办意识到审批制度上的缺陷，于是提出首席代表制。
“三集中”后的核心人物是每个部门派驻服务中心的首席代表，他们行使着审批最后决定权的职责。
梁伟强，顺德区市场安全监管局审批服务科科长，同时也是市场安全监管局首席代表，“现在我只需要输入标准化系统，根据流程操作。在我这一关就可以把事情办完，职权很重，责任更重。”梁伟强拿着还没有更新的名片对记者说，“以前所在部门叫登记注册科，现在是审批服务科。新增加了很多工作内容，业务学习的压力很大。”
2012年1月19日，顺德第一批镇行政审批首席代表及审批服务科室在杏坛镇上岗，“三集中三到位”相对集中行政审批权、提供行政审批效率的改革措施也在全镇两级逐步落实。顺德区行政服务中心审改协调科科长魏云告诉《小康》记者，目前，除公安部门外，所有有审批权的大部门均设立了审批服务科并委派了首席代表。
“行政审批电子网络一体化平台就是要实现并联审批、标准化的‘傻瓜式’审批和审批提速。”魏云举例说，要办理港澳通行证签注，以前得亲自到公安局交材料办理相关手续，而现在网络填报就可以，审批后就直接在行政服务大厅通过自助缴费平台交费，然后在窗口领签注标签即可。有了电子平台，涉及多部门的审批服务事项则显得更加便捷，市民再不需要跑多个部门，也不需要反复提交材料了。
如今，一个全天候的网上审批服务大厅已经在顺德区建成，接受包括出生登记、户口迁移、企业临时用地审批、劳动年审等在内的449项审批事项的办理，其中直接办理审批事项123项，间接办理审批事项326项。
顺德在此次审改中共梳理出行政审批事项1567项，取消和优化了548项。无论是“三集中三到位”还是“行政审批电子网络”等改革内容，最终都是为了“便民提效”。“顺德行政审批制度改革是在环境压力下的一种主动的适应性变革，同时也是一种内部驱动型的被动式变革。”广州大学公共管理学院院长陈潭对《小康》记者说，一个企业的产品要出口，首先要在顺德审批，之后到佛山审批，最后还得到省里审批，一层层的审批，一层层的管理，成本一次次增加，“阻碍生产力发展的行政审批就应该取消。顺德行政审批制度改革有利于节约管理成本，减少社会成本、制度成本。”
“放权”还需循序渐进
“我们之所以把行政审批制度改革作为当前深化改革的主要突破口，是因为我们比较清楚地看到完善市场经济体制的最大障碍之一是与科学发展和市场经济不相适应的行政权力配置格局和政府部门利益格局。”广东省省长朱小丹说。
减压事项和政府职能向社会转移是顺德审改的重点，在顺德,向社会赋权放权的力度在不断加大。
8月8日，顺德区发展规划和统计局、区经济和科技促进局、区教育局等13个部门联合召开公众咨询会议，就向社会转移的76项政府职能征求意见。顺德经济和科技促进局转移的事项多达35项，包括科技进步奖的评定、国际市场开拓的奖金、招商引资、总部认定等方面。记者从材料中发现，各部门中向外转移的绝大部分是考试培训、宣传推广、调查研究、行业诚信评价等基础性工作，另有一些年检类、初审类或备案类的审批，有的是将审批的技术环节外移。
魏云表示，政府职能事项是否向社会转移，以转移后能否以更低的社会成本，使公民享受到更优质高效的公共服务，能否促进政府的管理和服务更科学、合理、高效作为判断标准；职能事项要有明确的操作指引、操作流程、裁量标准、执行标准；职能事项转移给社会后能实施有效的监管和评估。
今年2月份，顺德区人社局共清理出91项行政审批事项，其中，专业技术资格评定事项已转移至顺德区人力资源协会办理，尽管相关部门表示“运作情况良好”，但还是存有质疑的声音，协会评定专业资格职称能否具备公正性和权威性？顺德区人社局回应称，仅有日常事务性工作委托社会组织承办，又被认为如此职能事项转移意义并不明显。佛山市顺德区审改办主任闵乐萍认为，在审批事项来看，目前市民更多的是相信政府机构，而不相信社会组织，需要一段时间来适应。
“也有某些协会组织主动向相关部门提出申请，要求承接政府职能事项转移。”魏云说，在选择社会组织时，不仅要明确双方的权责，确定公共服务应达到的水平，制定绩效评估方式与标准，还要明确对违反相关制度、标准的制约手段及退出机制。
顺德区司法局、区财税局等部门转移的事项为零。对此，顺德区司法局以及区财税局先后表示，由于这些部门目前所行使的多为省、市一级授权的权力，如果要改革，还需要省市等部门的批准。目前区司法局的审批权限涉及到司法、行政等方面，按照国家《律师法》等相关法规，顺德现存的社会组织仍不具备接权的条件。另外，区财税局也认为，财税局一直以来就在不断改革自己的审批权限，特别是顺德的大部制改革以来，该局的审批权限已经十分明晰。
“现在向社会组织转移核心的审批权限条件仍未成熟。另外，在向社会组织转移职能的过程中，也需要符合现存的法律。政府职权向外转移的过程需要循序渐进。”闵乐萍说。
可以无禁区，但要找到法律空间
个体户张选刚刚从工作人员手中拿到商事登记证，“有了这个商事登记证，办公司的所有问题都可以迎刃而解了。”他高兴地说，“设立新公司不用先缴纳注册资本，可以在家里注册公司，省了一笔办公室租赁费用，这对于想创业的人来说是一项很大的优惠条件。”
“制度改革主要是为降低企业准入‘门槛’，营造宽松的营商环境。降低投资风险。”梁伟强说，群众第一次来咨询，工作人员便会告知办理业务所需的所有材料，并根据群众提供的材料告知其是否可办理成功以及所需要的时间。
在此之前，由于部门与部门之间的衔接和沟通问题，导致损失的现象屡有出现。张选两年前开第一家餐饮店时就碰到过这样的问题，他租好店面，卫生许可通过了，于是购买好厨具、餐桌，但在办理餐饮许可证时却被告知并不符合有关规定，结果他损失了上万元。梁伟强表示，对于餐饮行业，大部制改革并没有解决既要卫生部门出卫生许可证，又要工商部门出餐饮许可证等多头管理的困局，因此，审改将研究和实施并联审批，即卫生部门和工商部门、税务部门等多部门同时办理。
“现在企业工商注册既要营业执照也要机构代码证，在审改会议上我们就提出，是否可以证照合一，简化流程。我们认为，理论上是可以的，但目前的法律却是不允许的，长远来看，证照合一一定会是改革的方向。”梁伟强说。
“电子网络一体化给工作带来了一定的便利，但如果仅仅是用来提交申请，那离真正意义上的电子平台还有一定的差距，比如说，目前我国法律还不认可电子签名，所有的签名都必须亲自手写，这样就必定要求当事人亲临现场。”梁伟强认为最根本的原因还是法律、制度方面带来的障碍。
广州市社会科学院研究员彭澎直言，“网上在线审批即使现在可以通过扫描把一些文件扫描进去，但仍需要原件对照，所以窗口办事是不可替代的。”
在传统的行政格局中，为了保证平台的保密性和安全性，各个部门的审批网络都是只和上级部门相连通的。“如果顺德区想要将这些部门的审批服务整合到一个平台，就必须请求上级部门开放端口，否则相关的审批制度改革几乎不能推进。”但事实上，大部分上级部门都不愿意开放他们的平台。闵乐萍告诉记者，顺德仅是区级政府，权限相当有限，为了实现这个平台的真正一体化，保证行政审批制度改革的顺利推行，顺德区委只得向省委打报告说明情况，寻求支持。在征得省委的许可之后，该平台向上级连通的端口问题有了进展。
今年7月，顺德区行政服务中心成功对接了省国税、省地税审批系统，实现了与上级部门审批系统对接工作的零突破。
闵乐萍坦言，电子平台只是提供了加速的渠道，如果制度和法律方面没有相应的完善，它起到的作用将会大打折扣。顺德审改已进入实操阶段，但上级有关部门的态度还不明确，顺德以区级的建制难以制定配套的监管处罚办法，可能造成在实施过程中产生的法律问题无法处理或有关操作在司法部门不被认可的情况。
其实，顺德的审改曾遭遇过不小的困境，据公开报道，去年8月，被确定为广东省行政审批体制改革试点后，顺德列了一份1600多项权力的清单，并把清单交给律师事务所进行合法性审查，评估各个事项是否有保留的必要。顺德的目标是，减少30%审批事项，压缩50%以上的审批时间，但提交第一次审改方案时，没有一个部门可以做到。后来，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的一席话才让改革有了新的希望，他说，希望顺德进一步解放思想，先不要考虑法律层面上的问题，而是将想要改革的事项报上来。
外界向来喜欢用“大胆”和“石破天惊”来形容广东尝试改革的决心与魄力，审改仍然如此，虽然改革是可以“无禁区”的，但广东的主政者仍在积极地为改革寻找法律空间和保障。
朱小丹近日在接受媒体采访时表示，“公布的第二批改革目录涉及的行政审批事项，都是地方法规设定的，广东省政府首先将这些调整事项报请省人大常委会审查，省人大常委会7月份作出了修订相关法规的决定，使审批事项调整得到必不可少的法律支持。”朱小丹认为，地方性法规体系建设是一个过程，需要根据形势的发展变化不断加以完善。这个过程是与市场经济的改革方向相协调的，将为深化改革提供法律空间和法律保障。
“改革有困难，不改革会更困难。”今年9月12日，中共广东省委、广东省政府在佛山举行改革相关议题现场会，汪洋指出，广东现在面临的许多困难不是因为改革造成的，相反是因为改革不深入、不系统、不配套所造成的，为此必须进一步凝聚改革共识。
佛山一系列深化行政体制的改革足以说明了这座城市勇当“改革创新排头兵”的决心。而顺德、南海两大综合改革试点均出自佛山，也并不是没有理由的。
（抽文）
中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋表示，要大力推广顺德试点经验，加大行政审批制度改革力度，切实转变政府职能，努力成为全国“行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明”的先行区
《小康》2012年第12期
