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  2012年08月《小康》
  栏目:时政
大部制改革四年 磨合中“瓶颈”显现

★文 /《小康》特约记者 张蕾 北京报道

  
  住建部 中华人民共和国住房和城乡建设部,是2008年中央“大部制”改革背景下,新成立的中央部委。与前身建设部相比,增加了住房城乡统筹这部分职能。
 
  大部制改革四年,五大部门依然在艰难磨合当中,在或进或退的步伐中,公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来
    
  没有人怀疑2008年中央政府行政改革的决心。但时隔四年,在媒体和公众一片赞誉停歇之后,中央五大部门依然在艰难磨合当中,而地方大部制改革中涌现的诸多典型也不断被“挑出毛病”。
  这场自上而下的行政体制改革,依然奔走在杂草丛生的路上。从或进或退的步伐中,公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。
  
  “大部”的小问题
  7月21日,首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去,繁忙变为沉寂。或许从工信部门前经过的行人都没有意识到,不久之后,西长安街13号的工信部,一座标志性建筑将拔地而起,与西单图书大厦遥相呼应。
  2008年工信部成立伊始,没人会怀疑李毅中执行中央决策的能力。但当2010年卸任时,李毅中却有深深的遗憾,改革“仍然在艰难地爬坡”,并且希望继任者,“决不能半途而废”。  
  这或许是工信部大部制改革现状另一角度的注脚。
  中国社会科学院研究生院院长董礼胜对于工信部改革颇有感触。2011年,他曾去工信部同诸多内部人士座谈,以期获得大部制改革进展中的问题,“谈及大部制改革后的现状,有些人表示,难以发挥应有的职能。”
  他解释说,一个明显的表现就是,虽然是一个大部,但是在部内,各个部门还是分着的。一个显而易见的例子是,各个省市的工业部门和信息化部门表面上合在一起,内部则各自独立。
  “大部制,现在变成了简单的部门之间的合并,这解决不了根本问题。设立大部制,就是为了提高政府效率,这种现状有违当初设立大部制时的初衷。”董礼胜说。
  2008年,和工信部一并成立的还有另外4个大部:交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。
  这些超级大部的成立,被解读为政府力图改变以往“政出多门,办事效率低下”的问题,以建立服务型政府。
  事实上,早在工信部成立之初,就有人表示了担忧:装备制造产业要发展,“多头管”或“无人管”的传统工业要统管,三网融合要推动……在这些“杂务”之上,如何运用政策之手,将大工业与信息产业融为一体?
  彼时,如何协调原有各部委职能,仍然少有专家提出可操作的细节方案。北京大学政府管理学院教授周志忍接受《小康》记者采访时表示,这正是目前中国诸多改革的弊端,“很多情况下改革只是一个理念,没有提出具体的目标,没有具体的操作,同时也缺乏系统性。”
  “部门之间的机构人员合并和裁撤,不是改革的目的,重点在于,合并后部门职能的整合和机构人员的合理配置,从而发挥一加一大于二的功效。但是这些方面,显然还有很多工作要做。”董礼胜颇有感触。
  工信部接任者苗圩也表态,继续推进大部制改革,新一轮大部制改革的调研工作正悄然展开。
  
  协调欠缺机制 
  “先天不足”让工信部这个超级大部在某些职能上出现了有职无权的尴尬。
  在座谈中,董礼胜获知,虽然工信部具有行业管理职能,但是投资审批、发展规划、行业标准制定、财政资金投入都在其他部门,当国务院要求对相关行业进行宏观调控或限产压价时,工信部缺乏必要的手段和政策工具。
  行政改革本质上就是一种权力的重新分配。但大部制改革后,一些事务却时常因为部门权力问题而意见难以统一。
  同样在2008年成立的国家能源局,以副部的级别,协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。而真正涉及各种能源管理的职能,仍然分散在国家发改委、商务部、国土资源部、电监会、安监总局等多个部门。
  这种权力配置的弊端,随着改革进程显露出来。2010年上半年,国家电网拟收购两家电厂,因为不符合“主辅分离”原则,遭到国家能源局的反对。但出人意料的是,这次收购先后获得国资委和发展改革委的批准。
  “协调机制的缺乏,不可避免产生各自为政的现象。”董礼胜说。
  此外,建设部更名为住房和城乡建设部之后,变化也不明显。有学者表示,给住建部增加住房城乡统筹这部分职能,初衷是好的,不过关键在于要获得配套制度的支持。而其他几个大部,人力资源和社会保障部,尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能。医疗改革方案仍需十余个部门联合出台……
  交通运输部没有囊括铁路系统,除此之外,针对“建设现代化综合交通运输体系”,国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几纵”的定义也不一致。
  “各部门自成体系,如果只是物理层面的简单拼接,可能反而导致低效率运转。”董礼胜认为,大部制改革尚存在着较大的调整和改进空间。
  
  地方改革反弹
  地方大部制改革随着中央部门大部制的调整而开始。
  2008年10月,上海的大部制改革方案被正式批复,地方大部制改革由此拉开帷幕,改革以湖北随州、广东顺德、四川成都等地较为典型。记者观察发现,除随州在2000年探索精简编制外,其余地方的改革,均未见人员裁减。
  而这也是地方大部制改革的一个特点。
  成都的做法是人随职能走,通过考核逐步消化;处级干部按照核定的职数,通过考核竞争上岗;局级干部年龄大的保留待遇退居二线,或调整充实到其他部门,纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。“没有人因这次改革而离开公务员队伍”。顺德亦然。
  基于不同地区政经现状的差异,各地都在寻找自己的方式。“各地参照中央精神,可以根据自身的条件,因地制宜,灵活性比较大。”一位中央机构编制委员会办公室人士说。
  而如此带来的未知结果是,改革一旦受阻,极易走上回头路。正如对待被公众热议的顺德大部制改革,佛山市委书记李贻伟所说,要大胆改大胆试,不对就改回来。
  据董礼胜了解,许多地方改革并无省级政府的参与,造成上下体制在中间环节“断链”。许多部门虽然整合,但对上或者对外,还是保留原来部门和牌子。“一个很现实的问题,比如,上级拨付的经费,我们这个部门没有了,就领不到了。”
  
  “大部”向前要建立协商机制
  “大文化、大农业等等,以后肯定是这个方向。”董礼胜认为大部制改革方向不存在问题,但他也表示,如果按照现有的模式,依然无法摆脱机构臃肿的怪圈。
  “按照职能来分,或许是破解大部制改革瓶颈的方式之一。”董礼胜建议,比如以工业和信息化部为例,现在有24个内设机构。如果按照基本职能设立,除去办公厅、财务司这类综合性部门之外,再设立政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询等司局或者委员会即可。这样,可以改变部委在经历了前五次行政改革后,普遍‘借人’的问题,强化了执行功能以及力度。”
  事实上,地方与中央推行的“大部制”改革,背后是相同的逻辑——取代各自分割的小部委制,把权力统一。但被集中起来的权力,又存在监督问题——尽管“大部制”改革中提倡“三权分立”——决策权、执行权和监督权的分立,但即便监督机构分离出去之后,也仍然是内部监督。而目前除了现有纪检、司法等监督方式外,尚无新方式。
  对此,北京大学政府管理学院教授周志忍表示,这不是问题的关键,大部制会对强化监督和权力制约带来挑战,职能集中必然伴随着权力集中。“决策、执行、监督不论怎样分离,都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”。强化监督和权力制约,不能押宝于大部制,功夫应在部门之外,不仅是政府专门监督机构,更重要的是权力机关、人民大众和社会舆论的监督。”
  一个频繁出现在媒体上的大部制概念为,在政府的部门设置中,将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。
  周志忍认为,部门再大也得有边界,超越这一边界,职责交叉就是必然的,矛盾和扯皮也不可避免,而大部制本身解决交叉问题,扯皮问题的作用有限,“比如房地产问题、涉及到国土资源部、发改委、银行等。要解决这个问题,则要探讨有效的“部门间的协调配合机制。”
  “如果大部制改革忽视部门间的协调配合机制,不能不说是一个遗憾。”周志忍说。
  
  “决策、执行、监督不论怎样分离,都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”。“决策、执行、监督不论怎样分离,都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”

  

  《小康》2012年第08期

  

 
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来源:小康杂志
发布时间:2012-08-01


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