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  2012年07月《小康》
  栏目:封面故事
深度分析:国外县官们的“理财经”

★文 /史卫

  联手“欧洲国家积市而成,中国国家积乡而成”。梁启超如此评析中西方县市区别。图为加拿大官员在“招商”。
  欧美国家的县官很早就开始学习借助市场的力量来发展经济。只要市场能做的,政府就没有必要去做。美国县官在招商引资上也有压力,但他们主要是引导各种商会、行业组织、企业家协会等各种非政府组织来发挥主导作用,政府并不直接负责  
  除了少数城市国家,世界上大小国家,不论其为单一制,或为联邦制,都采取多级政府结构,普遍设县级政府。但由于特定国家的历史、地理、理性行政以及人民的博弈等因素,这些县级政府不仅有着名称、大小、性质的不同,在理财思路和方法上也有很大不同。
  普遍的烦恼
  县作为地方初级政区,直接面对所有的民生问题,需求太多,而总体经济又相对较小,财源不足,县官最愁的无非是钱的问题,虽然有钱未必“能使鬼推磨”,但是没有钱,再精明强干的政府也难为“无米之炊”。几乎所有的县官都在和越来越大的财政赤字做斗争。
  国外县级政府的管理职能,主要侧重于公共事务的管理方面,如城市基础设施建设、社会福利、公共教育、卫生监督、防灾救灾、环境保护、公共救济等方面,而在经济发展方面,主要是编制县级经济发展规划、制定相应的产业政策、进行工商和投资管理,促进居民就业等,维护市场经济秩序,并不直接插手专业领域的具体经济活动。
  所有职能背后就是名目繁多的各种要花钱的项目,而且各国的县级职能都还在不断扩大,大概在上个世纪八十年代,美国联邦政府、法国和日本等国的中央政府都把大量事权下放。主要原因是为了增强县官的决策权,强化地方自治权,扩大地方政府在地方经济发展中的活动范围,但是县官要花钱的地方也更多了。
  长期实行而且还在不断加码的高福利政策和老龄化问题,也都是县官挥之不去的烦恼。何况地方政府不知道中央政府随机的政策动向,即便是联邦制国家同样不能避免“中央请客,地方买单”的问题。
  分税制保证财力
  地方政府事权不断扩大,需要有相对应的财权和财力保证。现在绝大部分国家都实行了分税制,赋予地方一定的财权。墨西哥宪法规定,作为最小的领土单元,县级政府也可以自由管理自己的财政事项。
  日本刚开始实行分税制时,地方独立税源极小,采取“双层次附加税”,就是县政府对所收的国税进行附加,后来采用税收分享方式不断扩大。法国在1981年前,县级收入还几乎全部由各种附加税构成,只有少量的税收分享,现在中央税和地方税完全分开,县有自己独立的税收收入。与日法等国地方财权扩大相比,一些原来地方财权较大的国家,如美国、澳大利亚等,却在反向缩小,中央财政收入比重不断提高。
  2005年各国中央和地方收入对比显示,英国为89∶11,法国87∶13,日本77∶23,德国68∶32,美国62∶38,澳大利亚75∶25。各地发展不平衡,有了财权不一定就能有相应的财力,为了保证地方相应的财力,许多国家的中央政府都通过集中财力来进行转移支付,实现均衡的目标。在大多数国家,中央政府对地方政府的财政转移支付、拨款、补贴是地方政府一个非常重要的收入来源。均等化转移支付是中央对地方转移支付的主体。大部分国家均等化转移支付的比重在50%以上。单一制的日本与瑞典分别达到了56.5%和72.2%,联邦制的加拿大和南非甚至达到了95.5%和88.6%。德国政府还实行了横向转移支付,让较富裕的西部地方政府直接支持东部地方政府。
  1971年,美国加利福利亚最高法院裁定:如果单独用地方财产课税为学校筹资,则学区之间的财产财富相差悬殊所引起的学校质量差异是违反宪法的。——此举意在使上级政府,通过集中来平衡各地区的不平衡,其后,州财政在筹措中初级教育经费方面的作用越来越大,也就极大减轻了县财政的压力。
  县官需要开拓财源
  采取优惠措施吸引外资是各国县官工作的重要内容,特别是转型国家和发展中国家。
  东南亚国家尤为突出,越南县官设立热线电话直接及时接听外国投资者意见,并承诺对任何机构设置投资障碍都将严惩。一旦外资投资执照批准就不再需要任何其他执照,还享受各种政策优惠。印度则比较强调自力更生,注重政府借款,针对外资直接投资有很多限制,要求外国直接投资必须引进先进技术。日韩等较发达国家,就比较重视通过一系列法律来引导规范,防范投资风险,特别是防止冲击县域的中小企业、控制垄断市场。总体来说,许多国家县级政府在招商引资上多设立专业机构,发掘宣传自身比较优势,推出各种政策激励措施,并努力降低交易费用。
  作为头号发达国家的美国县官在招商引资上也有压力,但他们在招商引资上主要是引导商会、行业组织、企业家协会等各种非政府组织来发挥主导作用。政府并不直接负责,像俄克拉法荷州彭卡市政府尽管也设置了主导招商引资的经济发展局,但也是和当地商会联合办公的。政府要做的就是承诺税收减免、优惠贷款,营造良好的商务环境,完善各项配套设施,提高行政效率,加强监管,特别是对不符合环境保护要求的项目坚决抵制。
  梁启超曾说,“欧洲国家积市而成,中国国家积乡而成”。欧美国家的县官很早就开始学习借助市场的力量来发展经济。只要市场能做的,政府就没有必要去做。就像上面说美国县官招商引资多借助民间团体。在市政管理、工程建设、环境治理方面,欧美国家的县官也越来越多地借助民间力量。日本滋贺县琵琶湖的治理就成了一个经典案例,在工业化高速增长的时期被彻底污染臭气熏天的琵琶湖,在政府和民间的共同努力下,现在成了旅游休闲胜地。这样的案例在欧美各国都有很多,合作形式也十分丰富多彩。
  土地收益也是地方一项重要收入。在实行私有制的国家,土地一般属于私人所有,而各级政府还是可以按照市场规则占有属于自己的土地,美国一些地方政府就通过公园、学校、市政工程等方式拥有大片土地,得以获得相关收益。
  县级债务要有“合理监控”
  借债也是县官们筹集资金的一个重要渠道,不仅是发达国家县官喜好的融资手段,而且也越来越受发展中国家县官的青睐。尽管国情不同,体制有别,但是举债权下放的国家越来越多,美国的县普遍有发行公债的权力。像日本这样的单一制国家,县政府也有权以债务的形式举借资金。
  上级政府对县官举债的监管,各国情况差异很大。在日本县官举债必须中央政府批准,而印度只有在没有还清中央政府债务的时候,再举借国内债务才需要得到中央政府的批准。
  一些国家的省级政府也会对所属的县官举债行为进行若干限制和制约,如加拿大就要求按照省政府要求进行经常性预算平衡,涉及长期借款的其资本性支出必须获得省政府批准。但也有如新西兰等国家,完全不限制,其行为主要基于市场秩序进行自我约束。
  但总的来说,大多数国家,特别是发达国家,均有一套完整的县级政府债务合理性评价指标体系,进行监控。如俄亥俄州审计局负责对县级政府财政状况实时监测,如果出现财政状况持续恶化,就会被宣布进入紧急状态,并由州政府组建一个“财务规划与监督委员会”接管其财政管理权进行债务重组。还有国家限定可向地方政府项目提供贷款的银行范围,比如只允许风险管理水平高、资产规模大的大型国有商业银行和开发银行发放此类贷款,俄罗斯等国还规定县级政府自有银行不得为当地政府提供贷款。
  很多西方国家都有县级财政破产的案例,愈演愈烈的欧洲债务危机,也让县级债务受到更多关注。美国州县债务已经达到2.5万亿美元的规模。2010年日本地方政府长期债务余额已经占到GDP的42%,这个比例在金融危机之前还只有27%……这会不会是一个个待爆的火药桶呢?
  戴着“镣铐”跳舞
  由于历史传统等多种因素,各国的县官权力级财政运行机制差别很大。
  英法德等国由于自治传统,县官权力较大。而美国虽是联邦制,但县只是州所辖的行政区域单位,它只能在州政府指定的范围内行使职权。日本的县是与都、道、府并列的第二行政层级,但实际享有的行政权并不大。无论这些县官拥有的实际权力有多大,都必须受到县议会的制约,只能按照县议会通过的决策和预算去运行公共财政。
  欧美国家普遍采取了议会控制和法律制约。在美国的县,还有几十个由市民自愿者组成的专业委员会为县议会的决策提供咨询服务。甚至连财政部门主管也要由选民直接选举产生,直接对选民负责,而不是县官任命。县官能掌握的权力已经很小了。但即便是这点权力,在实际运作中,还受到各种法规条文的层层约束。他花的每分钱可能都能找到详细的标准和使用程序,他的个人财务状况每年都要公开,重大的决策必须听证,每年都有独立的审计机构对其财政状况进行审计,并在互联网上公开供人查阅。
  例如:在法国,所有的转移支付都是自动和程序化的,几乎都是不带任何附加条件的固定拨款。澳大利亚有独立的联邦拨款委员会,通过严格的转移支付测算公式计算。
  不过,俄罗斯还在上演猫和老鼠的游戏,上级政府努力扩大对县的控制程度,打击非正式行为,而县官也会设计很多方式来逃避这种控制。印度还缺乏硬性预算约束,等级、种族、宗教等势力都会对地方财政产生影响。
  除了权力制约,各国县级政府都有着各类麻烦。英国自二战以来已经对地方行政制度进行了多轮改革,但效果不佳。县官们总在抱怨地方税种少税收低,中央控制太多太严。美国县政府制约多,但是冗员也多——塞勒姆市2002年的人口只有4万,但是吃财政饭的全日制政府工作人员则有428人,兼职工作人员124人;全日制中小学教师798人,兼职教师240人。当年,该市用在工资项目上的支出就占整个预算额的70%。
  这样的财政模式孰优孰劣一时难以评说,但是一个重要的问题正在“浮出水面”——政治人物为了选举,盲目承诺支票,不敢减少福利支出,此举带来了普遍性的财政困境。甚至有一些县官为搏选票,不惜谎报经济数据,超额发债,给政府财政埋下了一颗颗定时炸弹。
  (作者系财政部财政科学研究所副研究员)
  美国县官能掌握的权力已经很小了。但即便是这点权力,在实际运作中,还受到各种法规条文的层层约束。他花的每分钱可能都能找到详细的标准和使用程序,他的个人财务状况每年都要公开,重大的决策必须听证,每年都有独立的审计机构对其财政状况进行审计,并在互联网上公开供人查阅
  25000亿美元
  美国州县债务已经达到2.5万亿美元的规模。2010年日本地方政府长期债务余额已经占到GDP的42%,这个比例在金融危机之前还只有27%⋯⋯这会不会是一个个待爆的火药桶呢?
  《小康》2012年第07 期

 
编辑:翎翾
来源:小康杂志
发布时间:2012-07-03


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