在经历了以政企、政事分开等前几轮改革后，广东试图通过政社分开，激活社会的自治功能。不过，“政府向社会购买公共服务”模式仍有许多难题待解
“这是广东改革的又一大跨越。”广东省事业单位改革服务局局长周晓梅评价称。
2011年广东省委、省政府印发了《关于加强社会建设的决定》，将政府购买社会服务作为加强社会建设的一项重大举措，并决定在公益服务类等六类社会组织率先开展政府购买社会服务改革。
“现行政府实行的是大包大揽政策，改革的目的就是要明确和解决职能部门该干什么，不该干什么和通过什么手段怎么干的问题！”周晓梅在接受《小康》记者采访时说，政府机构改革的目的，是将各部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项从政府职能中分离出去。
然而，改革涉及人事、财政、民政及众多职能部门，其中权利与利益的博弈，无疑大大增加了改革推进难度，更有专家担忧，“希望这不是打着改革的旗号减少政府公共服务内容的托辞。”
政府购买服务 改变“衙门”形象
“服务站给予我的生活帮忙是其次，更重要的是精神上的！”中山市石岐区花园新村居民85岁的王老先生告诉《小康》记者，自己是一个孤寡老人，独居了8年多，经济上有侄女的帮忙，但是平时生活就比较寂寞，自从心苑社区成立以后，对他来说更多的是提供了精神的支撑。
“只要社区内有活动就一定会参加，在这里活动很开心！”记者看见在小区的公共舞台上有五个老人正比划着太极，而台下则是坐了几个同样白发苍苍的老人和数名身穿统一红色衣服的社工在一旁陪同。
中山市民政局社工科科长王少江介绍，这是中山市的示范性社会工作服务中心——花苑社工站。该社工站隶属于心苑社工中心，是由中山市民政局和东区办事处以“政府购买服务”的方式，向心苑社工中心购买社区综合服务。社区采用“社工+义工”的服务模式，负责照看社区内的老年人、残疾人、低保家庭和青少年。
“很多社会问题和矛盾沉淀到社区，社区工作出现了前所未有的压力。空巢老人增多，而他们的生活起居是一个不容忽视的社会问题，社工站正是这样以社会民间模式承担政府责任”。心苑社社长关艳英告诉《小康》记者，像心苑社工中心这样的社会工作服务中心在中山市内还有数家，针对所在小区内的不同问题为居民提供相应的服务。
关艳英介绍，在此之前，关爱孤寡老人工作都是由社区居委会来完成。社区居委会作为一个基层组织，以传统的行政管理手段和方式为社区居民提供服务，“刚”性有余，“柔”性不足，部分社区居民接受了服务却不满意，居委会干部往往好心做不了好事，专业服务手段的欠缺制约了社区自治和服务功能的发挥。
而民间组织，由社会工作者通过专业手法介入，弥补居委会服务的不足，改变居委会在群众心目中的“衙门”形象。
据了解，近年来，中山、深圳、佛山、广州等各地市都纷纷在试行由“政府出资、社会出力”的模式向公众提供医疗、教育、旅游等各方面的公共服务。
广东省财政厅厅长曾志权告诉《小康》记者，政府通过购买的方式将一些服务事项委托给有资质的社会组织去做，政府由公共服务的直接提供者变成公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现社会权力的回归和政府角色转换和职能转变。
专业服务 政府出资向社会购买服务，以专业手法照顾残疾、孤寡老人，提高了服务质量。
“人随事走，费随事走”
广东省编办相关负责人在接受《小康》记者采访时说，引入竞争机制来提供公共产品和服务，可以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。
早在1996年，广东便在公立医院、公立学校等事业单位控制后勤人员的编制数量，在现阶段，事业单位内几乎没有年轻“清洁工、厨师”是编制人员，逐步实行聘用制人员在事业单位从事后勤、服务性工作。把技术性、服务性、辅助性的工作从政府机关剥离出来，这实际上便是向社会购买公共服务的雏形。
“按照广东科学中心规模，理应有500多个编制才能满足工作需要，但实际上我们只有120名在编制内工作人员。”广东省编办相关负责人说，广东科学中心的安保人员、花木护理人员、电工等服务性工作都交由物业管理公司及相关企业运营，编制减少，但服务不会减少。
实行购买式服务不仅仅节约了运营成本，也大大提高了工作效率。以一个聘用人员为例，他会顾虑会否丢失工作，能长期保持勤奋认真负责的工作态度，而一旦他入编之后，会认为是“铁饭碗”，用人单位不会轻易炒他“鱿鱼”，工作态度往往发生很大的变化，而事实上，用人单位还要支付远远多于聘用人员的成本，导致频频出现“养事又养人”的现象。广东省编办相关负责人表示， 政府作为服务购买主体，应该对服务对象的工作质量进行监督式评估，并可根据评估结果决定是否要继续购买。
广东省今年即将出台的政策更是明确政府职能部门即将转移的130项具体事项和操作方式。广东省财政厅草拟的办法和目录初步明确了推进政府向社会组织购买服务改革的购买主体和购买服务内容。
不过，专家认为，这种模式值得探讨。中山大学政治与公共事务学院教授陈天祥表示，“社会福利本是民政部门的工作职责，现通过向社会购买服务的形式转移出去了，而民政部门现在编制人员岂不是工作少了，人数却没变？无形中又增加了行政成本？”
对此，广东省编办相关负责人解释说，虽然政府职能部门服务内容转移到社会组织或个人，但政府公务员的岗位和职责也会发生相应的变化，比如之前是公共服务的具体实施者，现将转变为指导人或监督者，会更有利于提高公共服务质量。
她说“人随事走，费随事走”是改革坚持的一项基本原则。
同时，她也不否认，政府购买服务的监管和评估机制还待进一步完善，目前不少已实行政府购买服务的部门并没有很好约束或监督服务供给方的服务质量。
各部门未形成合力 改革推进尚有阻力
“政府向社会组织购买服务仍是新生事物，实施过程中仍存在很多问题。”曾志权表示，机关事业单位担心因此会弱化其自身职能，目前推行政府向社会购买公共服务存在着一定的难度。
综观各地实践，购买的服务内容越来越广泛。早期以教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务等为主，近几年，又开始涉猎社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等方面。
与此形成反差的是，广州在举办的一次大规模公共服务购买洽谈会上，仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。中山大学政治与公共事务学院教授倪星表示，对于社工机构，政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。
各级政府购买服务意识的觉醒，并不能掩盖购买量的不足。广东省政协社法委曾经组织政协委员进行调研发现大部分社会组织得不到政府职能部门的购买服务，在全省社会组织中，已接受政府购买服务的仅有9%。
除此之外，政府在公共服务方面的财政投入严重不足是此项改革难于推进的另一重要原因。广东、香港两地的GDP规模大致等同、可支配财政收入也相差无几，但用于公共服务方面的实际投入则相差数倍，若以广东人口为香港的10倍来计算，则意味着一个香港人所享受的公共服务价值是一个广东人的数十倍。
广东省编办相关负责人认为，购买服务是一项系统工程，需要在机构编制、民政、财政等多部门联合执行，但国家的法律法规建设滞后，对公共服务质量的评估机制和监管机制没有跟上，改革却又涉及各方利益，各部门到现在还没有形成一股合力，导致改革的推进遇到阻力。
陈天祥认为，改革更大的阻力来自于既得利益部门，有的政府部门不愿将有关的职能转移出去。而财政部门也未将社会组织承担公共服务的成本费用纳入公共财政预算。因此，社会组织参与社会公共管理和服务的空间有限。陈天祥说，新增服务内容向社会购买推行会比较容易，但如果是原有服务项目尤其是“有利可图”项目，改革的前景不容乐观。
《小康》2012年第04期
