审计省委书记，能够从更高的层面对权力进行制约，还有利于从更大范围和更高层面遏制决策失误，倘若还能促使各级官员更加自觉依法办事，约束政府权力，就是件具有治理变革意义的事情了
中国前审计署署长李金华把审计称做“看门狗”，现在，这只“狗”要“咬”向省委书记了。
根据审计署日前公布的《“十二五”审计工作发展规划(征求意见稿)》，在“十二五”期间，中国计划在对副省级城市市委书记进行审计试点的基础上，探索开展省（自治区、直辖市）委书记的经济责任审计。
为何难对省委书记进行任中审计？
将省委书记纳入经济责任审计范畴，逻辑上说，应该并不意外。既然乡镇党委书记、县市委书记、副省级城市市委书记，乃至省部长都已成为审计对象，省委书记就没有理由不被审计。因为，无论从省委书记的权力性质及所担负的职责来看，本质上与其他书记并无二致，在各自的层级和范围内，他们都是最重要的负责人。
但是，现实来看，审计“剑指”省委书记们，某种程度上也可算是一种突破。
2010年年底，中办和国办发布《党政主要干部和国企领导经济责任审计规定》。按照要求，几乎所有部门的正职领导或主持工作一年以上的副职干部都在审计范围，包括中央和地方各级党委、政府、党政部门、事业单位、国企、人民团体、审判机关和检察机关。这些领导官员履行经济责任的情况将被记入档案，作为考核、任免和奖惩的依据。
对官员进行审计的重点，应该是提高被审计官员的级别，而在此之前，审计对象从县处级干部扩大到省部级干部，整整用了十年。1999年出台《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，确定党政领导干部经济责任审计的范围是县处级以下(不包括县处级)；2005年，经济责任审计的范围扩大到地厅级；到了2000年，审计署才按要求进行省部级官员经济责任审计的试点。
今后，审计能够直接“剑指”省委书记了，这在中国，算是突破了所谓“刑不上大夫”的传统——就经济责任审计所起的监督和约束作用而言，也可把它看作是一种“刑法”——像省委书记这样的高级官员，在中国政府和政治的层级构架中，算是“封疆大吏”，其权限非其治下的各级书记所能比拟。
一般来说，无论在何种政府结构下，层级越高、权力越大，所能享有的“特权”也就越多。这些“特权”有些是不合理的，有些是履职需要的，只是在一种非成熟的民主体制下，两种“特权”的界限很模糊，并有任意化的趋势。另一方面，在中国政府的分工中，各级书记一般不直接负责经济工作，而负政治责任。这就是过去审计只对省委书记进行离任审计而不进行任中审计的原因。
审计省委书记或具有治理变革的意义
不过，正因为省委书记们的权限非一般官员可比，审计剑指他们更有必要。对此，可从两个方面来看待。
首先，它是从更高的层面上对权力的一种制约，表明在法律之下，任何人都概莫能外，从而对从机制上、源头上预防和治理高官腐败，建设法治社会起着重要作用。
审计是对经济活动真实性、合法性和效益性进行审查和监督的活动，是从经济角度对个人和集体进行的监督。虽然在政府的工作分工中，党委书记一般不直接分管经济工作，但在实际操作过程中，人们发现，如果只对行政领导审计而不对书记审计，容易造成前者承担一些本应由书记承担的责任，出现权责不对等问题；同时，监督上的缺位，也不利于建立有效的权力制约机制。
因为在中国的权力体系里，书记实际是一个地方的第一责任人。权力和职责是相互配套的，有多大权力就要承担多大责任。在以经济建设为中心的时代，政府的主要工作围绕着经济而转，书记实际要对一个省的经济发展负最终责任，因而，对他的经济责任审计就必不可少。事实上，省委书记涉及到经济腐败问题也非常严重，一些被查处的省委书记，其腐败程度不亚于省长。
所以，对省委书记进行经济审计也是一种重要的监督方式。它能促使省委书记增强遵纪守法意识和自我约束能力，正确行使人民赋予的权力；同时，也促进了党政权力的相互制约，审计作为行政部门负责的一项工作，省委书记的经济责任考核能否通过，由审计署说了算，这是经济发展走向法治必要的一步，有利于从机制、源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设。从近年被审计揪出的一批落马官员看，对省委书记的审计完全有必要。
其次，审计省委书记还有利于从更大范围和更高层面遏制决策失误，提高决策的民主化和科学性。
历年审计暴露出的一个重要问题，是政府投资效益低下，很多政府工程存在决策随意、成本居高不下、资金管理粗放、质量不高，以及挤占挪用建设资金等情况。这里的原因是多方面的，如决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通，就会导致“好心办坏事”；但也不排除一些人主观故意为之，把错误决策作为牟取个人私利的手段。
我们目前的投资管理体制相当程度上还在沿袭计划经济的那一套，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效的监督和责任追究机制，从而容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。表面看，项目投资一般是由行政部门操作，但实际上，重大投资项目都是由一个地方的党政主要领导拍板决定，行政部门只负责具体运作。在现有的考核体制下，书记甚至直接插手重大项目的细节，因为这关系到书记的政绩。另外，预算外资金的大量存在，为书记插手项目提供了资金上的便利。中国虽有预算法等相关法律，但在高度不透明的决策体制下，其预算决定权高度集中在少数领导手中，预算如何编制、怎样执行，往往靠的就是领导的一句话，法律形同虚设。这就使得预算外资金很容易被随意支配和使用，用于体现领导政绩的工程，或被用来大盖楼堂馆所，购买高级轿车，滥发奖金以及大吃大喝等。审计显示，预算外资金往往成为监督盲区，一些地方还故意把预算内资金改变为预算外资金。
然而，对决策失误，社会包括决策者本人，往往存有一种错误认识，认为只要不贪不占，就没什么了不起，不过是交一次学费。从实际来看，因决策失误受到的处罚，也远远少于腐败。一个官员受贿几万，从法律来说是要判刑的，但如果他决策失误，即使让国家财产损失了几百上千万，可能啥事都没有。这样一种评价机制客观上会促使官员草率决策。所以，不能以“决策失误”为借口，免于处罚。事实上，一项决策失误造成的经济损失，绝非一般贪污腐败行为所能比。而且官员级别越高，决策权越大，失误造成的损失也越大。到了省委书记这一级别，其决策失误，无论政治影响还是经济后果，决非县、市委书记们可比。这就有必要通过对经济责任的审计，让省委书记对自己的决策行为负责，从而促进决策的民主化和科学化。
从1998年开展审计以来，至2010年底，全国各级审计机关共审计领导干部43万多人，其中审计署对151名省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员实施了审计，共有1.8万多人受到了免职、降职、降级、撤职和其他处分。总的来说，效果还是不错的。相信对省委书记将要开始的审计也能起到很好的监督作用，倘若因此促使各级官员更加自觉依法办事，约束政府权力，就不单单是经济责任审计的问题了，而是具有了治理变革的意义。
（作者系中共中央党校《学习时报》副编审）
