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  2011年06月《小康》
  栏目:封面故事
解决电力短缺需三管齐下

★文 /林伯强

  考虑到通货膨胀压力,短期有效的缺电解决措施是两头做,调电价和控煤价;中期解决方案是煤电联动;长期而言,根本的解决办法依然是市场化的价格机制的改革,我们可以采用“摸石头过河”的渐进性改革,但需要有步骤、有计划进行
  目前的缺电应该只是局部地区、短时间内的缺电,大多人不会受到影响。但是,现在淡季就缺电,到二季度迎峰度夏时,电力缺口会进一步拉大,届时我们可能会面临更为严峻的考验。对于目前的缺电原因,说法很多,也应该都有关系,但主要原因还是供应积极性。
  首先需要提出来的是,我国目前处于城市化、工业化阶段,这个阶段的基本特征是经济增长快,而且能源电力需求快速刚性增长。当GDP增长比较快,电力需求增长也比较快时,局部和短暂缺电是一个相对的、可能的现象,我们只能在成本允许的前提下做到尽量不缺。
  当下“软缺电”成本更大
  从需求的角度看,电力需求增速加快。一季度全社会用电量同比增长12.7%,3月份单月同比增长13.4%。五大高耗能行业一季度用电量同比增长就达到了11.3%,比1~2月加快了1.6个百分点。快速增长的电力需求一方面说明了目前国内经济增长依然强劲,但另一方面也反映出去年下半年拉闸限的电,今年一季度又还回来了。从供应的角度看,比如说,水电出力不足,网输送能力不足,火电投资动力不足,风电在负荷高峰时无法起到支撑性电源的作用,缺乏灵活调节的能力,等等。应该说,有关供需的各种说法都对,现阶段电力需求增长快,对于电力平衡来说,每个环节、供应点的问题,都可能导致缺电。
  政府需要尽快解决电力短缺,因为“电荒”可能导致“柴油荒”。
  面对限电,虽然柴油发电成本高,一些中小企业为了保订单,不得不使用柴油来发电,这在去年下半年限电时,我们已经看到过了。另一方面,地炼产能占据我国总产能的20%以上,近期国际油价大幅度走高,由于政府不能及时到位上调国内成品油价格,以前看到的批零倒挂,炼厂亏损出现了。这种情况下,炼厂会减产甚至停产,至少地炼会这么做。上述两个原因将导致国内很快面临“柴油荒”。
  目前的“电荒”已经不是与经济增长相关的局部和短暂缺电,影响面积大,且愈演愈烈。以往“电荒”是由于装机容量不足的“硬缺电”,解决的办法比较简单,就是尽快增加电力装机。目前是在电力装机充裕的情况下的“软缺电”,缺电的成本更大。
  电厂越发越亏,发电积极性降低应该是此次电力供应紧张的根本原因。2010年火电行业亏损面超过了40%。造成火电企业亏损的原因主要是煤炭价格较2005年以来增长了一倍,而上网电价又无力消化燃料成本上升的压力。许多火电企业,煤的成本从占运行成本的50% ~60%,上升到近70%以上。并且按目前的煤炭价格增长的速度,这一比例今年有可能会接近80%。
  当然,由于电厂基本是国企,即使是亏损,也必须保证供应。但是,保障供应的积极性很重要,在电力需求增长比较快时,一旦电和煤的供应不积极,或者没法积极,或者手脚慢一些,就会很容易出现我们看到的局部和短期内的缺电。按理说,目前火电装机应该还算充裕。在真正电力短缺的2004年,火电平均设备利用小时数接近6000小时,而2010年才5000小时左右,今年第一季度的火电设备平均发电小时只有1292,同比增加5小时。如果电厂像2004年那样拼命发电,应该不会出现缺电。但要看到是,2004年电力行业之所以愿意拼命发电,很大程度上是因为煤价便宜。因此,在目前短期内无法理顺电价的情况下,让发电企业发一度电,赚一点点,对于解决缺电问题,可能很重要。
  煤炭行业的卖煤积极性也是缺电的原因。国家发改委要求主要煤炭企业维持煤炭价格稳定,电煤年度合同煤价不能变。在电煤限价,其他煤种不限价的情况下,电煤供应的积极性会降低。要求煤企按照限价按质按量供应电煤,本身就是一个很大的行政挑战。
  如果电力短缺主要原因是由于供应积极性问题,短期解决矛盾的关键是如何保证积极性,急迫的解决方案就是提高电价,或者补贴,还有行政引导。可以考虑三种办法同时做。
  解决电力短缺要“三管齐下”
  考虑到通货膨胀压力,短期有效的缺电解决措施是两头做,调电价和控煤价。政府适当提高电价,让电企每发一度电,挣一点点,至少不亏损。但是,调电价不能几个省调,必须要全国调,因为单调部分省份,其他省份就可能“缺电”。此外,光调电价不够,因为煤价可能会跟着电价涨。压煤价不能只针对电煤,而是对所有煤全面限价,这样,电厂会成为煤炭的好顾客,因为电煤是大宗的,有资金保证。
  万一由于通胀等因素,政府认为提高电价有宏观风险,需要考虑补贴,因为发电厂太分散,可以考虑提高上网电价,终端电价不动,将煤电的矛盾集中在两个电网,通过补贴电网来把握可接受的终端电价调整限度,补贴的方式可以比照以往的石油行业补贴。但是,补贴的问题在于无法解决煤炭涨价。最后的办法是行政引导的强制性的卖和强制性的买。比如发改委的“约谈”,甚至将产量与业绩挂钩,但这应该是非常时期的做法。
  中期解决方案是煤电联动。在电力市场化改革不到位的情况下,切实推进“透明的”煤电联动是中期解决煤电矛盾的有效手段。在煤电不联动的情况下,较小幅度的煤价上涨可以迫使电力企业通过提高效率、降低成本来抵消煤价影响。大幅度煤价上涨可能会导致不利于效率的结果。也就是说,让电力短期亏损可以,长期亏损会迫使电力行业做出不利于效率的行为,包括其辅业发展和将过多的精力投入电价的博弈,这些最终都可能增加电力供应成本。
  煤电联动的一个难题,或者是一个担忧是:电价涨,煤价接着涨。如果政府不想管制煤价,就需要抑制煤炭价格上涨的动力。我国的煤炭资源基本是国有的,产量相对集中,以国有大型煤炭企业为主。因此,当煤炭价格大幅度上涨,可以考虑像对石油一样,由中央政府对煤炭征收“特别收益金”,即通过测算煤炭资源的成本、各种费用以及利润空间,保证留给企业足够的收入用于可持续发展的开支后,计算出特别收益阶段。中央政府征收煤炭“特别收益金”可以提供卖多而不是卖高的动力,从而缓解煤价上涨对电企造成的压力。另外,中央政府还可以用“特别收益金”的收入建立特别基金来稳定电价,避免电价大幅度波动。之所以“特别收益金”需要由中央政府征收,是因为地方政府可能有征后返回的动力。
  煤电联动机制非常重要。没有一个有效的定价机制,价格、企业运行和投资都将充满不确定性。在缺乏价格机制的情况下,价格调与不调,两面说常常都有道理,权衡常常会使决策滞后,造成损失,这就是价格机制的重要性。
  针对我国煤、电、油、气、运供需中的突出矛盾和气荒电荒油荒,追根究底,原因都是价格问题,最经济的解决方案是建立长效机制。短期的解决方案是保证各方的供应积极性,由于市场扭曲而不经济。煤电联动的本质仍是政府主导,不属于市场价格形成机制,还是有其不确定性,也会造成扭曲而不经济。因此,长期而言,根本的解决办法依然是市场化的价格机制的改革,我们可以采用“摸石头过河”的渐进性改革,但需要有步骤、有计划进行。
  (作者系长江学者特聘教授,国家能源专家咨询委员会委员,国家发改委能源价格专家咨询委员会委员)

 
编辑:翎翾
来源:小康杂志
发布时间:2011-05-31


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