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近年来，制度建设问题一直是一个人们关注的热点问题。的确，我国在社会生活、经济生活、政治生活中的各个方面都面临着制度建设的问题，或者是面临着完善制度的问题。但是，人们不禁要问，我们在社会生活、经济生活和政治生活中是否完全没有制度呢?如果我们去考察一下，就会发现在这些方面原来都有着许多制度、法规、规范。 有些制度、法规、规范还制定得非常细致和详尽。当一般人民群众涉及社会生活、经济生活、政治生活的各种事务需要解决时，人们就会感觉到处处、时时都受到各种制度、法规和规范的制约。从人们的切身感受来说，各种制度、法规和规范不是太少而是太多，甚至往往会感觉到要办成一件事处处是障碍，艰难得很。 但是，当所有这些制度、法规、规范遇到腐败分子做坏事的时候，却变得软弱无力，形同虚设。当好人正常办事的时候，处处是障碍，而当坏人办坏事的时候却一路畅通。这究竟是怎么一回事呢？我们这些制度、法规、规范究竟出了什么问题？在谈制度建设或完善制度之前，必须首先要弄清过去制度失效的真正的原因是什么。否则，我们还是要重导过去的覆辙。 
人治环境下的制度 一般地说，可以有三种类型的制度：第一种是好人正常办事容易，坏人办坏事难的制度；第二种是好人正常办事难，坏人办坏事也难的制度；第三种是好人正常办事难，而坏人办坏事容易的制度。显然，第一种制度是最好的。第二种制度虽然不太好，但还过得去。第三种制度则是要不得的。但是在实践中，我们的许多制度是属于第三种类型的。这样的制度如何谈得上去完善它呢？很可能越完善越糟糕。 这第三种类型的制度究竟是如何形成的？第一是由于官本位所造成的权力超越制度；第二是由于小团体主义所造成的利益超越制度；第三是由于官场歪风所造成的潜规则超越制度；第四是由于旧传统所造成的人际关系超越制度；第五是由于腐败分子的反监督技术超越制度。正是这些原因的综合作用，使得各种制度全面失效。 造成第三种类型制度的更加深刻的背景则是我们的人治政治的传统。在人类历史上的政治发展中我们可以看到有两种最基本的政治类型或两种政治运行的轨道：一种是人治政治的类型和运行轨道，另一种是法治政治的类型和运行轨道。人治政治的特点就是强调人的意志在政治过程中的作用，而轻视制度的作用。在人治政治中虽然也有法律和各种制度，但它们是从属于人的意志的，特别是从属于领袖人物的意志的。在人治政治中，人的意志往往通过权力表现出来。因此，意志高于一切便表现为权力高于一切。和权力相比，制度则是可有可无的。同时，在人治政治中，人们是分为等级的，而法律和制度主要是为了控制下等人的，即所谓“刑不上大夫”。另外，人治政治重视人际关系，往往把人际关系置于制度之上，等等。
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