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昌图县的改革似乎来得有点慢。 2003年10月、2004年2月，辽宁省委先后发布《辽宁省乡镇事业单位机构改革意见》、《辽宁省乡镇事业单位机构改革人员定岗分流指导意见》。这两个文件的出台，标志着辽宁省正式开始部署进行乡镇事业单位改革。 2004年5月，铁岭市就本市范围内的乡镇事业单位改革发布相应的文件。5月10日，铁岭市委发布《关于印发〈昌图县乡镇事业单位机构改革实施方案〉的通知》（以下简称铁岭市24号文）。5月31日，《铁岭市乡镇事业单位机构改革人员定岗分流实施意见》（以下简称铁岭市26号文）发布实施。 铁岭市在24号文中，要求昌图县在2004年5月25日之前完成乡镇事业单位机构改革。然而，在这份文件出台近10个月之后，昌图县委、县政府才在2005年2月3日，相继出台了《昌图县乡镇事业单位机构改革组织实施意见》（以下简称昌图县6号文件）、《昌图县乡镇事业单位机构改革人员定岗分流实施意见》。 尽管晚了近10个月，但这两份文件的出台，总算标志着昌图县的乡镇事业单位改革提上了议事日程。2005年3月27日，昌图县人民政府召开县乡镇事业单位机构改革的动员大会。4月1日，该县付家镇召开事业单位改革竞聘上岗会议，砍下了改革第一刀。昌图县的事业单位改革终于进入了实质性的操作阶段。 成本成了问题 为何在市里下达改革任务近10个月之后，才开始进行改革？县里有关人士在非正式场合，作了如下的答复：“县里其实并不想进行改革，因为改革需要成本。之所以现在开始改革，实在是上面催得太紧。为此，县里已经挨了很多次批评了。” 改革成本实际上的确成为这次改革的特别障碍。按照铁岭市批准的昌图县改革方案（铁岭市24号文），昌图县的乡镇事业单位机构（不含教育、卫生）由459个精简为231个，减少228个，精简46.1％；乡镇事业单位（不含教育）人员编制由3716名减为2171名，减少1545名，精简比例为41.6％。 按照这个要求，要想对1545名分流人员进行妥善安置，实属不易。据了解，该县许多涉及农业部门的乡镇事业单位在2001年之后，就已经开始不发工资了。如果要在改革完成之后，对拖欠了4年左右的工资进行一次性清欠的话，其中难度则可想而知。 然而，正是这些问题的存在，也许昌图比任何一个地方更加需要进行人事制度改革。不然，这么庞杂的乡镇事业单位机构设置，这么多的在编、非在编人员的所有开支，将会成为昌图县财政年复一年不能承受的超重负担。按照常规，作为当地政府，应该有更大的动力和积极性来及早进行这场改革。 在逻辑上而言，这个推断是成立的。但实际情况却是，由于连续几年不开工资，一些机构不运转，或根本就不存在，昌图县的许多乡镇一级的涉农事业单位实际上已经处于瘫痪的状态。 对县财政来说，这种瘫痪状态持续下去并不一定是坏事，反正不运转的机构职工不用上班，不要开工资，这样耗下去也许短时间内能够两下相安。而如果打破这种状况，重新使瘫痪了的涉农机构正常运转起来，发挥其正常作用，则意味着要老账、新账一起算。
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