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移民的制度障碍 在当代移民问题上，无论是国际移民还是国内移民，制度、政策、文化等非经济因素的影响越来越大，成为移民动因的一个非常重要的限制性因素。美国社会学家金斯利·戴维斯因此认为“移民是政策的产物”。任何以经济为主要立论的移民理论，在充满政治考虑和政府干预的移民面前，无不狼狈不堪。 中国建国以来的移民活动就体现了政府对人口流动的强势作用。 1954年，中国在宪法中取消了“自由迁徙”的条文；1958年又以“共和国主席令”的形式颁布施行《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，将全国公民明确区分为农业户口与非农业户口两种不同户籍；直到20世纪80年代初期启动改革开放，我国仍实行着严格的人口迁徙管制制度，除了国家政策允许的移民，劳动力自由迁徙几乎不可能，从农村到城市的移民率一直居于世界末位。居民只有通过上学、参军等方式才能够获得身份的改变，或从一个乡下人成为城里人。 在此基础上，中国形成了以户籍制度为代表，粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等十几种制度相结合的一套体系，在制度层面搭建起对人口流动的完整的控制体系。 政治学者何家栋认为，在世界各国，城乡分治只涉及行政建制而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。而在中国，在城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。 这种二元性不仅表现在空间的分化上，也表现在社会心理分化上。 外来劳动力移民，他们与城市市民生活在同一空间，工作在同一单位，却存在着身份与地位的巨大差别，以至于无法融入到城市主流社会之中。制度设置给劳动力移民所带来了严重影响，使得他们永远不会把城市当作自己的家，融合更加无从谈起。而城市社会也没有把他们当作自己的成员对待，从观念到行为，再到具体操作，都把劳动力移民当作外来人口看待。 控制松动意味着进步 2003年3月，青年孙志刚之死导致了中国政府对“收容遣送制度”的反思，订立20年的制度因为一个生命的逝去而被废除。6月，国务院颁布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，对流入城市生活又无着落的人员，从以前收容遣送变为保护救助。 其实，此前，由于改革开放的推动，由于市场发展的需要，有关人口流动的控制体系已经出现松动，各种制度不断做出调整： 1984年开始，政府允许农民自带口粮进城经商务工； 1992年，限制人口流动的粮票制度在无声无息之中取消。此后，就业制度、居住制度等方面也逐渐出现调整； 在邓小平南巡讲话的鼓动下，中国各区域之间终于出现了大规模的劳动力流动浪潮。从1992年的4000万人到1996年的7200万人，再到2002年的9400万人，短短10年间，中国农村流动人口已构成世界上最大规模的移民大军； 甚至阻碍移民流动的根本制度——户籍制度也在局部地被废除。诸如石家庄这样的大中城市，户籍制度已经被取消，农村劳动力进城获得市民身份已经不是遥不可及。 农村劳动力大量进入城市，融入其中，有力地推动了迁入地的协调发展。华东师范大学中国现代城市研究中心研究员文军就认为，从社会学的角度来看，劳动力移民将起着对旧有秩序“解构”的先导作用，其不仅有助于打破“户籍”这种长期以来制约中国人口自由迁徙的制度，而且还能产生积极的社会文化影响，使传统的乡村生活方式尽早地汇入到现代文明的洪流，交融，更新，成为现代文明的有机组成部分。 分析人士注意到，从1996年底到2002年底召开的历次中央经济工作会议，都将“促进、保持、保证”国民经济持续快速健康发展，作为经济工作的总体要求。惟有2003年底的会议，在原有“持续快速健康”基础上增加了“协调”二字，显示全面协调可持续的科学发展观，已成中国发展的新路标。 而作为协调发展的一个重要指标——打破城乡二元结构，为外来的移民（“新市民”）创造一个良好的生存和发展环境——成为城市政府的一项重要任务。它包括为外来劳动力提供保险、福利，实现平等的国民待遇，劳动力输出地转移税收等一系列制度的创立。 当劳动力移民与城市居民的融合具备制度保障时，城乡的协调发展才不只是海市蜃楼。
《小康》2004年第10期
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