近几年来,中国城市化进程呈现爆发式的发展态势，地方政府纷纷“经营城市”,暴露出严重的土地问题，造成了当前投资过热。近日，复旦大学中国经济研究中心主任张军教授就此接受本刊专访，他指出，政府快把土地批完了，发展经济却没有思路了，要解决目前的状况，需要靠市场化的办法。
《小康》：“经营城市”何以成了“经营土地”？
张军：城市是一个地方经济最重要的载体，除了农业和贸易，城市的工业和第三产业要占到经济总量的80％以上。现在，地方政府（官员）为达成发展经济的目标，更多采用了“以地生财”的手段：一是搞开发区，一是“经营城市”。
土地，作为城市里最重要的资源，对政府来说，也是最容易获得的，可以快速地将它转换为财政收入。
搞开发区，目的是招商引资。给农民一点补偿，让他们离开土地，把土地划出来，引进一些项目。
再一个手段就是“经营城市”。政府认为，在城市的竞争力上、城市的功能上，自己应该“有所为”。最直接的做法就是打造一个城市的概念，区别于其他城市，当然，目的还是为了招商引资。
其实“经营城市”是相当复杂的，还涉及到历史、人文等比较软性的东西，需要一个长期的过程。但政府的目标是短期化的，所以就“批租土地”，因为它的效果最容易看得见。
《小康》：现在不光是经济落后地区土地开发问题严重，经济发达地区也是如此。“卖地生财”的危害有多严重？
张军：土地是一种高度稀缺的资源，城市的土地价值很高。如果搞了一个开发区，只是引来仓储等一些项目，虽然占用了大片土地，却得不到很大的收益。而且，开发区的经济有80％事实上并没有直接流到当地。
“卖地生财”，看起来短平快，实际上不经济。
《小康》：近几年，不少地方出现了炒卖地皮的狂潮，是否因为国家在相关的制度上不够健全？
张军：应该说，中国目前的经济改革、体制改革还没有触及到土地制度。虽说土地是国家所有，但土地的所有权和使用权并没有严格地界定清楚，造成了地方政府利用土地“为所欲为”。这样一来，土地价值得不到充分利用，土地得不到保护。
刚才我说了，土地是一种高度稀缺的资源。现在一块地动辄批出去数十年，地方政府把土地批完了，发展经济却没有思路了，没有动力了。
所以我主张，经营城市不要过分去提。城市的风格更多是历史人文的，更多的是由过去所决定。
《小康》：中央相继出台了不少相关政策和措施，如《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《市政公用事业特许经营管理办法》以及下派督察组等，可以从根本上解决这一问题吗？
张军：越是稀缺的资源，行政的做法越是没有效，要用市场的方法来配置资源。市场配置资源，要求产权界定清晰，可以流动。而现在，土地国家所有，地方政府任意占用土地，市场法则被破坏了。
政府不该去管理像土地这种高度稀缺的资源，应该更多地采用市场的办法，对城市土地的产权来一个界定。不是说一定要改变国家对土地的所有权，但是可以对产权进行分类，对不同类型的土地实施不同产权制度，并使产权流通起来。这样，城市土地的价值及其潜在的价值，它的级差就充分体现出来了。
《小康》：这一次的土地开发与1992年左右的“圈地热”有什么不同？
张军：90年代的那一次投机成分比较大，这一次则经营成分比较多一些。
《小康》：在四川邛崃，当地一家民企与政府签订协议，承建新城区，并获得50年的公用事业经营权作为补偿。因为国家政策的变化，目前新城开发处于停滞状态。您对邛崃出现的这一现象怎么看？
张军：公用事业私营化，这是国际通行的惯例。应该鼓励。
我们可以发现，凡是政府主导的公用事业效率都比较低。将经营权交给企业，这种竞争会形成潜在的压力，从而提高公用事业的效率。
邛崃现象是很重要的理念上的发展。
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吴敬琏：下一届政府怎么办？
（本刊总顾问 国务院发展研究中心研究员）
现行的土地制度促成了地方政府“经营城市”的宏大抱负。“卖地生财”成泛滥之势，原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样，经济发展好的地方也如此，地都用得差不多了。
土地是老百姓生存之源，有些地方的政府（官员）却随随便便就把地给卖了，而且连70年的租都给收了，这样很危险。官员本该是替大家管财的，现在他为了所谓的政绩，却不听老板（指百姓）的。到底什么是政绩？谁来确定政绩？
目前宏观经济过热，在很大程度上是政府“卖地生财”造成的。这是“政绩”驱动，是一种短期行为。
我看，土地的拍卖批租不能搞私相授受，也不能50年、70年（土地租金）都给收了。这一届政府卖地来装点门面，下一届政府怎么办？现在很多人意见最大的主要就是这两点。
仲大军：“经营城市”产生于官员需要
(北京大军经济观察研究中心主任)
当前我国兴起了一个新的口号：“经营城市”，我认为这个口号值得斟酌。从本质上讲，这是一个产生于政府官员需要的口号，是一个政府的概念，而非市场的概念。
官员理财，理的是财政之财，而不是城市之财。政府与市场的界限要有所划分，哪些领域是政府“经营”的范围，哪些领域是市场经营的范围，各地政府官员要搞清楚。要防止一些城市借“经营城市”的理念过多地参与经济活动，政府要尽可能多地退出经济活动，政府财政应当主要来源于工商业和所得税税收，而不是来自于土地。
《小康》2004年第06期
