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  2021年02月《小康》上旬刊
  栏目:封面故事
2021战略与预测:以法治力量推动基层社会治理

★文 /类延村

  中国小康网 独家专稿

  文|类延村

  基层社会治理法治化是社会治理现代化的应有之义,基层治理水平直接关乎国家治理效能的提升。由此,如何以法治力量推动基层社会治理效能提升成为新的时代命题。

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精准发力 规则之治是基层社会治理法治化最直接的表现形式。以法治力量推动基层社会治理首在制度建设。图片/TUCHONG

  社会治理是系统性的理念体系和行动体系的集成,始终处于不断更新和发展的程式之中。2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,全文共出现13处“基层”话语表述,其中12处直接关乎“基层社会治理”主题;而“加强和创新社会治理”部分8处“社会治理”话语表述中有4处直接聚焦基层治理;“社会治理特别是基层治理水平明显提高”更被纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标范畴。毋庸置疑,基层社会治理已成为社会治理发展的新系统性表述和新实践场域。2020年12月,中央全面依法治国工作会议首次提出并系统阐述的习近平法治思想明确要求“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层社会治理法治化是社会治理现代化的应有之义,基层治理水平直接关乎国家治理效能的提升。由此,如何以法治力量推动基层社会治理效能提升成为新的时代命题。

  厚植基层社会治理共同体的法治力量根基

  基层社会治理要以习近平法治思想为指导,立足于基层特殊性和复杂性的基本特征,聚焦社会治理体制的优化,夯实基层党组织、政府、基层自治组织和社会组织在基层社会治理法治化中的功能和作用,提升社会治理共同体的治理能力和治理效果,进而达到优化共建共治共享社会治理格局的目的。

  一方面,要培育和强化基层社会治理共同体的法治思维与法治素养。以法治国家、法治政府、法治社会一体建设为契机,持续提高基层领导干部、公务人员、志愿服务者和居民(村民)等基层社会治理队伍的规则意识、程序意识、责任意识和边界意识,形成以法治思维和法治行动推动基层社会治理的自觉。“子帅以正,孰敢不正?”要抓住领导干部这个“关键少数”,使之成为尊法、学法、守法、用法的模范。特别是要从法治政府和法治社会建设的双重主线建构起崇法尚法的社会意识,尤其注重提升政府法制工作人员、村两委人员和社区网格员等重要主体的法治素养。打造从法律知识、法治意识、法治能力到法治信仰的学习体系、认同体系和实践体系,积淀基层社会治理的法治基础。

  另一方面,要构筑和优化基层社会治理共同体的主体结构网络。基层治理的场域主要集中在区(县)以下,法治力量应用主要体现为执法、司法和普法等活动。厘清社会治理共同体中各类主体在法治行为模式中的角色与边界,要以坚持党的领导为基本前提,明确党委政法委员会对基层社会治理法治化工作的领导统筹地位,发挥司法机关、公安机关和司法行政机关等政法单位从事社会治理的主体功能,通过履责机制在乡镇(街道)或社区(农村)的延伸,在纵向层面形成基层社会治理的权力实施链条和主干架构。同时,要优化与其他党政职能部门的协同治理机制,激励群团组织引导社会组织依法有序参与基层社会治理,建构推动基层社会治理法治化发展的横向网络。由此,社会治理共同体在以法治力量推动基层社会治理过程中即会演化为角色分明、纵横结合和治理有序的主体结构网络。

  完善基层社会治理法治化建设的制度体系

  规则之治是基层社会治理法治化最直接的表现形式。制度体系具有多元化特征,主要涵盖法规规章、权责清单标准和自治规范等类型,是支撑基层社会治理效能实现的稳固基础,以法治力量推动基层社会治理首在制度建设。

  首先,推动出台基层社会治理专项地方立法。基于区县地方立法权缺失和规则创制能力偏弱的现实局限,上级地方立法主体应积极制定基层社会治理的单项立法或综合立法。特别是进行社会文明或社会信用等层面的立法探索,通过基层社会治理工具创新的法律转化,实现从经验治理到计量评价的转型,提升法律评价的科学性与客观性,为基层社会治理确立权威依据,匡正基层治理主体的行动边界。

  其次,制定基层社会治理的权责清单制度与标准。权责清单是基层治理主体法定社会治理职能和权力边界的限定,区县级政府应该统筹制定职能部门和乡镇政府社会治理的权力清单、公共服务清单和责任清单,遵循权责一致原则,出台部门间衔接有序、合作有效的基层社会治理事项操作标准。同时,区县级政府应该指导制定社区和农村社会治理“小微权力清单制度”,明确“依法履职事项”和“协助政府工作事项”基本范畴,力戒形式主义的困厄,探索集约有效的基层社会治理方法体系。此外,还要做好社会治理政策的合规性审查,保持社会治理政策体系与法律体系的衔接统一。

  最后,重视自治规范和社会规范的社会治理功能。社会化亦是基层社会治理现代化的应有之义,社会治理的规则体系应然包括社会主体的规则创制,承认社会规范的社会效力是尊崇法治的自然延伸和本土法治资源的有效扩展。在基层社会治理中,要特别注重发掘乡规民约、行业规范等社会规范的治理价值,积极建构激励相容的专项基层治理社会规则体系。

  畅通法治力量推动基层社会治理的实践机制

  制度的生命力在于执行。在持续推动执法机制、社会矛盾纠纷调解机制变革基础上,基层社会治理还应注重法律顾问机制和普法机制、法治示范创建机制、法治力量下沉机制的应用和普及。

  一是推广法律顾问机制和完善普法机制。在法律顾问机制层面,依循全面推进依法治国的基本要求,在区县级政府及其职能部门、乡镇政府全面推广法律顾问制度,通过纯公益、政府补贴、市场化运作等形式聘请专家学者、资深律师等专业人士担任法律顾问,提高基层治理决策水平;充分发掘政府内部法制工作力量优势,为社区和农村“一对一”精准配备法律顾问,解决基层社会治理中的基本法律问题。在普法机制层面,强化法治文化广场和法治礼堂建设,突出法治标识和法治仪式建设,与地方特色文化、群众文化、行业文化等有机结合,以喜闻乐见和易于接受的形式开展普法工作。

  二是完善法治示范创建试点机制。按照法治政府建设示范创建的指标要求,结合基层政府社会治理法治化的基本经验,推动基层政府开展法治政府综合示范创建或单项示范创建活动。深化示范创建试点机制改革,鼓励省级政府牵头开展“民主法治社区”和“民主法治示范村”创建工作,直接激活基层社会治理法治化的活力。

  三是理顺法治力量和法治资源的下沉机制。基层处于社会治理体系的末端,特别是农村或社区治理多具有繁琐性、综合性和突发性的特征,法治力量和法治资源下沉成为影响治理效果的重要因素。第一,要推进区县政府职能部门职能职责向乡镇延伸,通过充实人力资源或技术赋能等方式承接乡镇执法、法律援助、戒毒和司法矫治等职责,实现社会治理和法律服务的下沉。第二,要深化“放管服”改革,明确区县政府和乡镇政府的事权,依法依规向乡镇放权赋能,下放治理权限和配套资源,增强基层社会治理的自主性和积极性。

  四是建立社会治理法治化的基层减负保障机制。“上面千把锤,下面一根钉”是基层社会治理的常态写照。临时性任务和工作安排,特别是迎检任务成为基层工作的主要事项。基层社会治理偏离主责主业,甚至与法定职责相背离。基层社会治理要取得实效则应以强化基层减负和基层社会治理共同体治理角色回归为前提,最大程度释放基层治理的时间精力,为法治力量有效推动基层社会治理提供切实保障。

  (作者系西南政法大学政治与公共管理学院副教授、社会治理研究院研究员,法学博士)

  (《小康》·中国小康网 独家专稿)

  本文刊登于《小康》2021年2月上旬刊

 
编辑:康小君
来源:小康杂志
发布时间:2021-02-06


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