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应以优化城市空间规模为基本目标 整体而言，改革开放以来，我国行政区划调整的制度红利得到了充分释放，提升了要素的流动效率，为城镇化，特别是大中城市的快速发展创造了良好的外部条件。同时也应看到，虽然撤县设区能够在短期内迅速扩大城区的人口规模与面积，但也存在一些普遍的问题。 第一，城乡边界模糊加剧了土地城镇化快于人口城镇化的问题，造成了比较突出的“假性城镇化”现象。特别是那些新设置于中小城市且远离中心城区的市辖区，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基础设施建设水平更是与中心城区存在巨大鸿沟，与市辖区的建制性质名不副实。 第二，根深蒂固的“官本位”意识依然对撤县设区有较大的制约，以致城镇化和经济发展水平、政府管理的现实需要等基础性因素，在一些情况下依然要让位于行政级别因素。 第三，撤县设区在部分地区加剧了市县矛盾。对上级市而言，撤县设区大大增加了城市发展空间，不仅可以短期内迅速提升主要经济指标，也为域内公务员的交流晋升提供了更顺畅的渠道和更宽广的平台，因此多持积极态度。但对县（县级市）而言，则是诱导性因素与约束性因素并存。在此情境下，现实中因撤县设区引发的市、县博弈案例虽不多见，但也会不定期地出现。 鉴于上述问题，党的十八大以来，行政区划工作开始显示出统筹兼顾发展与治理的双重导向：优化行政区划设置不再仅仅服务于经济发展，亦已成为完善城市空间治理体系的主要政策工具。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，以党的重要文件的形式，明确了行政区划在提高城市综合承载力、优化城市资源配置能力方面的基础性地位。 期待有效发挥撤县设区等行政区划手段在提升城市空间治理中的作用，必然会涉及城镇地区行政区划调整的一个核心问题，即城市发展的最优空间规模。空间规模对中心城市发展的影响并不是简单的正相关，而是呈现出N型的变化曲线：当城市的空间规模较小时，适度的空间扩张可以促进经济要素的聚集，从而发挥规模经济效益；然而，城市规模的不断扩大又容易诱发交通通勤成本过高、生产生活成本上升等一系列“城市病”，导致集聚经济在城市的空间规模达到一定程度后出现边际递减；随着城市空间和人口规模继续扩张并在所处区域处于绝对优势和中心地位时，就会形成区域性的城市结构，进而由中心城市的单边发展转变为区域性整体提升，最终摆脱由集聚经济边际递减带来的“效率瓶颈”。也就是说，撤县设区对城市承载能力和资源配置能力的影响，一定程度上取决于城市规模是否已经达到最优。 从实践层面来看，随着近年来撤县设区的大规模展开，许多城市不同程度地出现了“大城市病”。这在一定程度上与部分城市正处于集聚经济边际递减带来的“效率瓶颈期”有关。因此，进一步适度地撤县设区有可能助推其突破发展瓶颈，更好地发挥对周边区域的辐射带动作用。这表明，在近年来的撤县设区实践中，直辖市、副省级市和其他省会城市调整的规模和强度均明显高于一般的地级市，是存在其合理性的。鉴于此，有必要根据城市的类型和等级对撤县设区的政策目标和具体路径进行分类探讨：由于撤县设区的主要政策目标是通过扩展城市空间的方式促进城市和区域发展，因此应着重考虑城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位等因素。 具体来看，一方面，应继续推动中心城市撤县设区。从城市规模对城市发展影响的N型曲线来看，区域中心城市继续通过撤县设区的途径扩展城市的发展空间，在一定程度上有助于强化中心市区与撤并县市之间的联系，促进城市功能的扩展和基础设施的统筹规划，提升城市的承载力和资源配置能力，最终推动市域的整体协调发展。当然，通过撤县设区等形式扩展城市发展空间，只是必要条件，而非充分条件，还有赖于合理的城市规划、科学的区域合作与协调机制等其他政策的配合。 另一方面，适度限制中小城市撤县设区。不同于中心城市在区域发展中的龙头地位，作为中小城市的一般地级市由于其城镇化水平、区域辐射水平、发展前景等均无法与中心城市相提并论。因此在今后的调整中，应以城市发展的合理空间规模为核心指标，综合考察经济发展和城镇化水平、区域经济发展的关联度等因素，严格审核中小城市的撤县设区行为。 （《小康》•中国小康网 独家专稿） 本文刊登于《小康》2020年9月上旬刊
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