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当前乡村治理存在的主要问题 第一，乡村治理体制与乡村多样性不相适应。近年来，各地完善乡村治理体系的一个基本思路是实现乡村治理的正规化。但在实践中，正式的治理体制却无法直接导入复杂多样的乡村社会。传统农区和山区的许多村庄，人口外流严重，常住人口早已难以支撑村庄组织建设，这种情况下所谓的乡村治理正规化是无从谈起的。而对于很多城中村、城郊村和经济发达村而言，无论是从人口规模还是从产业特征来说，都已经是一个成熟的城市形态了。这个时候，再赋予其一套区别于城市的乡村治理体制，也没有太大的实际意义。 第二，城乡空间布局阻碍社会治理能力提升。一般来说，现代化的乡村社会中，绝大多数人口居住在人口1—3万人的小城镇中，而专业农户则靠近地头相对分散居住。从国际经验来看，处于城乡之际的小城镇在乡村发展中具有重要的带动作用，特别是承担着周边乡村的教育、医疗、社会治安等公共服务功能。但我们现在面临的局面是，大量脱离农业的人口无法向城镇转移或者适度集中居住，只能继续居住在分散的自然村落中。由此带来的后果是：一方面，遍地都是千八百人的中小规模村庄，公共服务供给效率十分低下；另一方面，大量的乡镇驻地人口不足万人，无法形成人口聚居的规模效应。人口和资源分散，中心镇区的专业化水平也就上不去，难以发挥带动整个镇域进入专业化市场分工的节点作用。这样的布局长期得不到调整，直接影响了乡村治理现代化进程，特别是与中央提出的“市域治理现代化”的目标相去甚远。 第三，产权秩序阻滞了乡村治理现代化进程。尽管土地制度和集体产权制度改革全面推进，但制约城乡之间人口和土地等要素流动的制度壁垒仍未根本消除。尤其是，进城农户在农村各项权益的“退出权”没有得到实质性落实，由此带来了一系列麻烦。城市这一头，进城农户无法将农村权益变现，也就无法将其作为进城的启动资金；乡村这一头，真正从事农业的专业农户流转土地的交易成本高昂，制约了经营规模的扩大和竞争力提升。此外尚有很大一部分村庄没有很好落实承包期内不调整承包地的法律规定，频繁的土地调整造成了不少冲突事件。这些问题的根源都出在土地产权制度上，不解决这个问题，乡村治理现代化没有指望。 构建基层治理新格局，走乡村善治之路 第一，科学划分村庄类型，分类推进乡村治理体制改革。逐步构建城乡统一的社会治理体系：达到市（镇）规模标准的村庄组织逐步转置为城镇政府；分散居住在开放式乡村的专业农户归属到附近的市（镇）或村庄管辖，不再建立专门的政治或者行政组织；衰退型村庄设立过渡期，不强行增加村级组织规模，只保民生底线。 第二，优化城乡空间布局，提升镇区服务带动能力。调整人口布局，引导脱离农业的人口逐步向小城镇集中。教育、医疗等基础性公共服务向镇区集中，乡村道路建设资金优先用于确保居民点与中心镇区的联通性，周边乡村居民通过校车及公共交通分享专业化服务。 第三，深化土地制度改革，构建城乡融合发展的体制机制。启动农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等集体成员权（益）的“一揽子”退出改革，鼓励符合条件的进城农户依法自愿有偿退出上述权利。探索集体经济组织再造新模式，允许打破既有集体经济组织边界，通过合作社等形式组建跨社区的新型集体经济组织。 （《小康》·中国小康网 独家专稿） 本文刊登于《小康》2020年6月下旬刊
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