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  2020年04月《小康》中旬刊
  栏目:专题策划
中国疾控体系建设!“预防为主”是中国疾控改革“金科玉律”

★文 /麦婉华

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       “非典”之后,各级疾控中心不管是实验设备的购置,还是实验环境的建设都得到了改善。图为移动生物安全实验室援驰武汉。

  “非典”之殇促疾控体系完善

  “非典”之后,各级党委政府高度重视疾控体系建设,不断加大投入,调整重大疾病防控策略,建立和完善公共卫生突发事件应对处置体系。

  首先,是在法律法规的层面上不断完善。国家出台了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》,旨在加强疾病预防控制体系建设。中国形成了以各级疾病预防控制为中心,基层预防保健组织和医疗机构公共卫生科(或预防保健科)为网底的疾病预防控制网络。相应的卫生法律法规体系建设已成规模。另外,还有以《传染病防治法》为代表的《食品安全法》、《突发公共卫生应急处理条例》等法规30余部,部门规章400多个。

  在机构人财物配置方面,针对人员编制不足的问题,中央编办、财政部和国家卫生计生委联合印发了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》,提出为有效落实公共职能,全国疾控中心至少需配置人员23.5万人,即每万人口至少配置1.7人,解决了疾控人员悬而未决的编制问题。目前,我国拥有各级疾病预防控制中心3457家,其中省级31家,市(地)级412家,县(区)级2 773个。疾病预防控制中心每万人拥有专业技术人员1.28人。基层医疗卫生机构9.3万个,人员382.6万人。

  曾任中国疾控中心副主任、现任中华预防医学会副会长兼秘书长梁晓峰在接受《小康》记者采访时表示,2002年,在成立之初,当时中国疾控中心引进了不少人才。众多著名院校毕业、国外留学归来的技术力量、省里的业务骨干都选择到中国疾控中心工作,可谓是“兵强马壮”。而且,当时国家给予国家疾控中心工作津贴,各省也有类似政策出台,让疾控中心工作人员的收入水平与医院工作人员相当。

  “在硬件设备上,中央、省、市、县都有同级财政、友好国家和国际组织支持。各级疾控中心不管是实验设备的购置,还是实验环境的建设都得到了改善。当时疾控系统的信息化、网络化也在不断发展。每个疾控中心和乡卫生院都要配备电脑并逐步联网,让疫情报告电子化。”梁晓峰说。

  在机构管理和能力建设方面,针对体系“定位不准,职责不清”的问题,原卫生部采纳发布了《各级疾病预防控制机构基本职责》,明确了疾控中心应承担的7项公共职能和266项服务项目,确立了体系的定位和职责,支撑了岗位设置。疾病预防控制机构基本列为公益一类事业单位。以城市社区健康服务中心和农村卫生院为代表的基层预防保健组织绝大部分列为公益一类予以保障。基本和重大公共卫生项目由政府预算安排。

  为规范各级疾控中心实验室检验工作的开展,原卫生部采纳下发了《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》,将实验室检验项目区分为必须设置和开展的项目、有条件地区可以设置和开展的项目两类,促进了各级疾控中心检验检测能力的提升。围绕如何科学评价疾控体系的工作落实情况,原卫生部出台了《疾控工作绩效评估标准》和《推进全国疾控绩效考核工作方案》。

  梁晓峰表示,在2009年H1N1流感、2013年H7N9禽流感、2015年MERS等疫情中,各级疾控中心的努力工作展现了很好的成效。

  医改之下的疾控体系建设滞后

  当然,小小漏洞也可能是致命的,当前的疾控体系并不完美。专家组认为,从新型冠状病毒肺炎疫情的暴发,进一步暴露出我国疾控体系存在着功能定位不清、行政能力缺失、人员队伍不足等短板。

  特别是2009年新一轮医改之后。在全面推进新医改的“四梁八柱”建设中,各项改革得到较好的发展,唯独忽略了公共卫生这根梁的重点建设。不进则退,医改整体推进中的公共卫生体系建设,特别是疾控体系建设滞后,甚至边上观望,再一次成为被冷落的角色,错过了再次大发展的最佳时机。

  从2014-2019年这五年间的中央财政投入经费便可看出。2014年,国家“公共卫生专项任务经费”的项目拨款为5.29亿。而到了2019年,这笔预算下降到4.5亿,同比下降14.9%。反之,2014年对公立医院的财政拨款为36.19亿,到2019年,这一预算增加到50.23亿,同比增长38.8%。

  梁晓峰认为,长期以来,预防为主的工作方针是结合我国国情确定的最有效、最经济的工作方针。但后来,社会各界对预防为主方针理解不够、重视不足,“重医轻防”问题普遍存在,预防为主方针没有真正落实。各部门对“健康融入所有政策”理解执行差异较大,真正落实到行动上很少,对辖区内公共卫生资源统筹、体系建设、保障制度等工作重视不够,严重影响了预防为主方针的落实。

  在“重医轻防”的问题上,王绍光也有相似的看法。他从人才方面作出了分析。王绍光表示,这表现为疾控部门在医疗卫生体制中的相对地位持续下降,2003年“非典”危机过后“重医疗、轻预防”的顽疾再次复发。从队伍规模来看,我国疾控机构队伍不稳定,高端人才流失严重,全国疾控队伍规模缺口巨大。

  统计表明,我国疾控人员数、疾控人员占医疗卫生人员比重、每万人疾控人员数等均处于持续下滑状态。目前,我国国内疾控人员不到19万人,比“非典”时期下降2万多人,跌幅超过10%。从国际比较看,我国每万人疾控中心人数仅为1.35人,低于国家编委规定的1.75人核定值,更远低于美国的9.3人和俄罗斯的13.8人。

  更严重的是,兜底的“三级医疗预防保健网”基本上不复存在,取而代之的是“三级医疗卫生服务网”,淡化了其预防保健职能。如重建该网络,据估算,需按3-6人/万人作为基层疾病预防控制人力配置标准。这样一来,全国基层需要42-84万从事疾病预防控制职能的人力,才能实现全覆盖。正是在此背景下,2020年初,新冠病毒肺炎疫情暴发。

  除此以外,疾控机构性质、职能定位、能级管理不清等也暴露出中国疾控体系的问题。“非典”之后,原卫生部下发了“关于疾病预防控制体系建设的若干规定”,明确规定了各级疾控机构和医疗卫生机构的职责,对推进全国疾控体系建设发展发挥重要作用。但近年来,这一文件要求没有得到很好落实。

  疾控体系的改革发展相对滞后于经济和其他社会事业发展。疾控体系建设现状与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾越来越突出。疾控机构作为公益一类事业单位,各类法律、法规明确其机构职能定位是技术指导支撑,没有行政管理和独立决策权力。

  而且,各级疾控机构的定位也分工不清。省、市、县的机构能级和工作重点缺少清晰划分,国家疾控机构职责任务与地方各级机构职责脱节,工作任务能级分工“上下一般粗”。加上我国机构设置及行政规范也都是以部门分隔设立,各地均以国家卫生行政部门的设置安排,从上到下以条线执行。

  梁晓峰说,近年来,如火如荼的卫生信息化建设中,公共卫生信息化建设进度明显滞后,做不到互联互通。各级疾控中心所涉及的包括疾病监测、预防接种、卫生应急管理、慢性病防治、五大卫生等工作,均未能建立完整的自上而下(或自下而上)的信息系统。目前各地建立国家全民健康基础信息系统与疾控机构设置的信息系统,在基础信息收集、录入、标准使用,管理部门等均分离推进,未能统筹开展,更未建成统一高效的公共卫生信息平台,大家各自为战,造成信息“烟囱”和“孤岛”,导致很多工作无法有效对接,大量数据无法有效利用。

 
编辑:风华
来源:小康杂志
发布时间:2020-04-10


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