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  2020年04月《小康》中旬刊
  栏目:专题策划
中国疾控体系建设!“预防为主”是中国疾控改革“金科玉律”

★文 /麦婉华

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       钟南山院士提出,中国的疾控中心地位太低,只是一个技术部门。他认为疾控中心地位要提高,而且要有一定的行政权。图为钟南山院 士在广医一院专场新闻发布会。图 / 麦婉华

  中国小康网 独家专稿

  记者 麦婉华

  在新冠病毒肺炎疫情之下,疾控体系存在着功能定位不清、行政能力缺失、人员队伍不足等短板。因此,疾控体系改革应给予疾控部门更高地位,加大投入疾控部门所需要的实验平台,出台公共卫生领域相关法律法规,并加快建设现代化的信息系统。

  2020年春天,武汉爆发的新冠病毒肺炎疫情蔓延全国。截至3月底,全国已超8万人感染,超过3000人死亡。武汉及湖北十几个城市“封城”,全国31个省(市、自治区)启动了突发公共卫生事件一级响应。这场疫情影响着人民的身心健康,也给经济带来不可估量的损失。

  习近平总书记主持召开中央政治局常委会部署疫情防控工作时强调:“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训”。总书记在疫情防控的关键时期考察北京市朝阳区疾病预防控制中心时指出:“要把全国疾控体系建设作为一项根本性政策来抓,加强各级疾病防控人才、科研力量、立法等建设,推进疾控体系现代化”。

  中国疾病预防控制体系(以下简称“中国疾控体系”)始于1953年的卫生防疫体系。2003年“非典”暴露出了其薄弱环节。而新冠病毒肺炎疫情则让中国疾控体系再一次面临考验。

  因此,回顾中国疾控体系发展历程,分析中国疾控体系现状,探讨中国疾控体系改革趋势变得刻不容缓。在疫情之下,卫生体系、公共管理、应急防控等多方面的专家都提出了自己的想法,为加快中国疾控体系发展与改革提出意见建议。

  中国疾控体系的前世今生

  中国疾控体系的前身从新中国成立初期就开始建设,当时被称为卫生防疫站阶段。1953年,参照前苏联模式,政务院批准在全国建立卫生防疫站,属于卫生行政部门管理的事业单位,兼有卫生执法监督和技术管理双重职能。到1965年底,全国29个省(市、自治区)中绝大部分及所属地(市)、县(区)、铁路及较大的厂矿企业共建成各级卫生防疫站2499个,人员4.91万,其中卫生技术人员4.1万,新中国卫生防疫体系初步建立。

  但是,卫生防疫体系以及疾控体系的建设进程并不是一帆风顺的。《小康》记者从清华大学国情研究院特聘研究员、清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光获悉,我国公共卫生与疾控事业的发展过程中的第一次危机发生于1958-1961年间。

  当时表现为防疫站的相对数量持续下滑,主要原因在于一些地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构合并(“三合一”、“四合一”)。这导致防疫机构的专业工作受到影响,造成部分传染病回升。这次危机随着1962年党中央“调整、巩固、充实、提高”八字方针的提出而结束,卫生防疫体系逐步恢复到正常发展轨道。

  但是不久后就到了“文革”期间,中国初步建立起的卫生防疫体系遭受严重影响。这表现为防疫站的绝对数量与相对数量双双下降。主要原因在于“文革”初期由于机构精简,很多地方的卫生防疫机构被撤销,合并到卫生行政部门或医院。这次危机使卫生防疫体系遭受严重影响,疫情大幅回升,甚至出现暴发流行的情况。例如,流行性脑脊髓炎发病累计达300万人以上,发病率为403/10万,病死率为5.49%。另外,江苏、山东、河南、安徽、湖北五省的疟疾发病人数达2000万左右。

  王绍光表示,一直到“文革”后期,这次危机宣告结束。当时,四级国家防疫体制逐步恢复,农村地区逐步实行农村合作医疗制度,形成三级医疗预防保健网,有效地促进疾病预防控制工作在农村地区的广泛开展。到1986年底,全国卫生防疫站达3516个,人员15.53万,其中卫生技术人员12.11万。

  1989年国家出台政策,允许卫生防疫站为社会提供卫生防疫技术服务、收取费用,以弥补政府投入不足。到1996年底,全国卫生防疫站达4000个,人员21.52万,其中卫生技术人员16.81万。

  1997年起,全国卫生防疫体制改革逐步拉开序幕,进入建立疾病预防控制中心(Center For Disease Control And Prevention,缩写CDC)的阶段。1998年,上海市在全国率先成立上海市疾病预防控制中心。此后,国家先后出台《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》和《全国疾病预防控制机构工作规范》等,加快推进疾病预防控制机构建设。

  2000年前后,中国各级都开始组建疾病预防控制中心和卫生监督所,疾病预防控制中心成为纯技术型事业单位,不再承担监督执法行政职能。2002年1月23日,由中国预防医学科学院更名重组的“中国疾病预防控制中心”正式成立,标志着疾病预防控制体系改革的启航。到2002年底,全国建立各级疾病预防控制中心3463个,人员20.44万,其中卫生技术人员15.68万,完成了由卫生防疫向疾病预防控制的转变。

  “非典”暴露轻防控、信息滞后危机

  2003年春季,一场被称为“非典型肺炎”(以下简称“非典”)的疫情搅乱了中国,并波及了小半个世界。中国疾控体系第一次因突发而来的不明病毒而迎来了大考,暴露了其薄弱环节。而其中一个薄弱环节,还要从1989年,中国开始允许卫生防疫站为社会提供卫生防疫技术服务、收取费用,以弥补政府投入不足的情况说起。

  “当时,政府忽略了卫生事业,政府卫生支出占卫生总费用的比重急剧、大幅下滑。而且,国务院为卫生防疫部门收取劳务费与成本费打开大门。此后,有偿服务逐步演变为疾控机构主要的筹资渠道,而这一做法在国际上极为罕见。”王绍光说。

  以2002年为例,全国各级疾控中心的收入来源中,有偿服务占比高达72%。这使得四级国家卫生防疫体系日益脆弱,同时原有的三级基层医疗预防保健网逐步瓦解,“重医轻防、重有偿轻无偿、重收益多轻收益少”的现象突出。“非典”正是在这样的疾控体系状况下发生的。

  中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组(以下简称“专家组”)则从机制不利、信息滞后等方面描绘“非典”时期中国疾控体系的脆弱。《小康》记者从专家组获悉,“非典”时期疾控体系对疫情严重性的认识不足、对病原体的一锤定音能力不足、协调机制的缺乏、信息披露的严重滞后,使疫情应对的第一轮遭遇战中坐失良机,陷入被动。

 
编辑:风华
来源:小康杂志
发布时间:2020-04-10


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