公开 对于普通百姓而言，过去想要获知政府内部的运转、政策制定等信息十分困难，而《条例》的实施则在很大程度上拉近了老百姓与政府之间的距离。
政府信息公开是提高政府工作透明度、促进依法行政的重要方面，政府信息公开工作年度报告在其中究竟扮演着怎样的角色？八年来报告的发布有何变化？政务公开如何更上一层楼？
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称为《条例》）自2008年5月1日正式实施以来，已经走过了九个年头。《条例》第三十一条规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。
今年是公布年报的第八年，自2009年起，中国政府网每年都通过开设专题的形式，对外集中展示国务院部门、省级政府的政府信息公开工作年度报告。
政府信息公开是提高政府工作透明度、促进依法行政的重要方面，政府信息公开工作年度报告在其中究竟扮演着怎样的角色？
政府信息公开之道
对于普通百姓而言，过去想要获知政府内部的运转、政策制定等信息十分困难，而《条例》的实施则在很大程度上拉近了老百姓与政府之间的距离。去年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称为《意见》），要求坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，推动简政放权、放管结合、优化服务改革，激发市场活力和社会创造力，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。
“在推进全面依法治国过程中，法治政府建设是关键，而公开透明是法治政府的基本特征。”中国社会科学院国家法治指数研究中心主任、《法治蓝皮书》主编田禾指出，“政府信息公开能够保障群众知情权、参与权和监督权。”
这三项权利的保障能反过来规范权力运行，从而有利于打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，全面提升政府依法行政的能力。从国家治理的角度而言，信息是现代社会治理的重要手段，通过公开信息进行间接管理，对社会公众进行引导和警示，推动其自觉守法和自我管理，其效果要明显好于传统直接干预的治理模式。“政府信息公开标志着政府管理理念和模式的与时俱进，是政府依法、全面履行职责的重要手段，进而实现国家治理能力的现代化转型。”在田禾看来，“优秀的年度报告不仅回顾过去，更能面向未来，总结经验、提出问题，进而对下一年度的政府信息公开工作提供指导，有力地推动政府信息公开工作走向更高层次。对年度报告及其发布工作重视程度不够则会影响政府信息公开工作的整体评价。”
报告的八年之变
为了增强政府信息公开工作报告的公信力，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室还委托田禾供职的中国社会科学院国家法治指数研究中心连续八年进行第三方评估。
“政府重视第三方评估，强调由专门机构对政府工作开展独立评价，以便找准问题、进行整改。在信息公开领域引入第三方评估的机制，这种做法彰显了政府做好信息公开工作的决心。”据田禾介绍，国家法治指数研究中心严格依据《条例》、《意见》、《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》、《国务院办公厅关于加强和规范政府信息公开情况统计报送的通知》等设计评估指标体系，将各项要求细化概括为相应指标要素，进而对年度报告进行全面考察。
这八年来政府信息公开工作年度报告的发布有怎样的变化？作为评估项目组负责人，田禾认为，政府信息公开年度报告的发布工作在国务院的坚强领导下，在各级政府和部门的积极配合下，在第三方评估的大力推动下，取得了长足的进步。
首先，报告的延误发布已经成为极个别现象。
其次，报告的集中发布初具规模，26家省级政府门户网站开设了年度报告集中发布平台，大大提升了公众获取报告的便利程度。
第三，报告内容日益充实，要素齐备度高，而且大部分报告的内容在逐年充实。
第四，解读方式不断创新，部分优秀年度报告开始关注个性化的解读。比如北京市政府信息公开工作年度报告就通过独立于报告的图解和小视频对报告内容进行了更加简明扼要的解读，而且北京市政府还利用先进技术开发了个人定制报告H5、“北京小阳的2016”H5等小程序，使读者可以根据个人兴趣和关注重点自主选择需要查看的年度报告内容，实现了个性化“定制”。
第五，新媒体技术的发展拓宽了公开渠道。除了传统网站发布外，很多单位还采取了“两微一端”同步推送的方式，使人们更容易获取、下载报告。除此之外，部分报告还从“消息集散地”迈向了政务信息数据服务的轨道，比如上海市政府信息公开工作年度报告集中发布平台就设计为检索模式，而且还兼顾了往年数据以及各区政府、市属单位的数据。
在梳理政府信息公开工作年度报告的过程中，《小康》记者也发现有的报告比较详细且图文并茂，而有的报告则比较简单。对此，田禾认为应当辩证地看待这种差异。她指出，内容详细、图文并茂能够从一定程度上反映出编制报告的政府或部门对于政府信息公开工作的重视及工作水平，但形式并不能说明一切。评估中，他们曾发现一些年度报告中虽然也有大量图片，但多是照片或网站截图，有拼凑内容之嫌，而只有那些经过精心设计，照片、截图、统计图配合使用的，才能够起到辅助说明报告正文的作用。反之，一些年度报告看上去篇幅不长，但具备了各项要素并且用详实的数据说话，这样的年度报告也称得上是优秀的年度报告。
“内容详细、图文并茂只是评价年度报告的一个方面，要素是否齐备才是客观公正地评判年度报告的关键。”田禾强调道。
政务公开如何更上一层楼？
尽管政府信息公开工作报告机制取得了长足的进步，但在评估过程中，仍发现了诸如延误发布、舆情风险意识低、发布位置不规范、数据不准确、表达欠妥、图表欠缺或制作水平低、机构情况描述不详、信息公开要素不齐备、对社会关切缺乏主动回应的理念和机制等问题。
对此，田禾建议首先要强化对编制和发布年度报告工作的认识；其次要将年度报告编制工作常态化；第三要重视年度报告发布工作中可能出现的舆情风险，做好预案，尤其是要防止出现一些低级错误；第四要细化年度报告编制要求，增加年度报告必备内容，不仅要重视关于建议和议案办理结果公开情况的描述，还要加紧落实《政府信息公开情况统计表》，更要对年度报告中数据呈现的大幅波动作出必要的解释和说明；第五要坚持问题导向，着力解决问题；第六要落实奖惩制度；第七要加强对市级及以下年度报告的指导监督；最后，要将年度报告发布与政务公开宣传有机结合。
田禾进一步指出，政务公开方面还有进一步提高的空间，可从多方面进行努力：比如加大培训和宣传力度，化被动公开为主动公开；细化政务公开的标准；探索公开、解读、回应有机结合的模式；处理好公开与新闻宣传的关系，在提升政务信息的传播力和到达率的同时，避免以新闻动态代替规范的政府信息公开；重视政务公开平台建设；将规范权力运行和深化政务公开同步推进；提升政务公开专职化、专业化水平，等等。
《小康》2017年07月下
