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  2017年01月《小康》上旬刊
  栏目:封面故事
“镇”从哪里来?

★文 /《小康》记者 吴洁

  培育 到2020年,全国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。
  
  特色小镇的建设关键是要解决好“钱”、“地”、“人”的问题,引入PPP模式,无疑将大大解决特色小镇培育过程中资金不足的难题,而土地与人才,则需要用制度来作保障
  
  近日,住建部公布了第一批中国特色小镇名单,进入名单的小镇共有127个。按照住建部等三部委发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年,全国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。
  无论是中央的政策导向,还是首批127个特色小镇的鼓舞作用,无不在昭告这个新鲜市场的巨大可能性。然而,特色小镇的培育并不是一蹴而就的,它需要以基础设施的投入为前提,对于一些土地指标紧张、基础设施薄弱、财政能力有限的地区而言,投入大量的资金显然不现实。那么,如何有效推进特色小镇培育?从目前来看,金融特别是政策性金融被国家寄予了厚望。
  
  PPP助力特色小镇建设
  就在住建部公布首批特色小镇名单的当天,2016年10月14日,住建部、中国农业发展银行联合发布了《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》(以下简称为《通知》)。《通知》指出,中国农业发展银行各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作(PPP)等融资模式,为小城镇建设提供综合性金融服务,并联合其他银行、保险公司等金融机构以银行贷款、委托贷款等方式,努力拓宽小城镇建设的融资渠道。
  引入PPP模式,无疑将大大解决特色小镇培育过程中资金不足的难题。
  PPP模式,是Public Private Partnership的缩写,即政府和社会资本合作模式,强调的是政府和社会资本合作,双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系。
  中国管理科学院PPP研究院副所长谢洪武进一步解释:“具体来说,由政府单方或联合银行等大型金融机构出资建立引导基金,而后由社会资本来参与子基金的设立并针对特定领域或特定项目进行投资。社会资本参与的过程中可以根据自己的特长,选择基础设施建设和公共服务类项目或是创业类项目进行投资。”
  其实,自20世纪90年代引入PPP模式至今,其在各个领域都得到了广泛运用。而从2015年发改委和财政部对于PPP项目搭建项目推介平台以来,中国的PPP项目规模已超过13万亿元。由于地方政府的持续财政压力驱动,PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显,因此深得各级政府的推崇。在此背景下,PPP模式在特色小镇的培育过程中已具有良好的运作基础。
  
  投资收益是关键
  资本追求的是经济利益,但对于政府而言,更多的是关注公共利益。于是决定了PPP融资模式需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡。
  “PPP项目的投资回报过低,社会资本和金融机构都不会参与;投资回报过高,则会加重政府和公众的负担。因此,合理的投资回报机制在培育特色小镇PPP项目当中非常重要。”谢洪武表示,“只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时,PPP融资模式才能真正落地。”
  事实上,PPP融资模式下,社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任丁伯康表示:“首先,从特色小镇设立的目的来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此,定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇,未来产生的价值完全可以满足社会资本的投资回报。其次,政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,如土地、税收、银行信贷支持等,能解决好社会资本的投资回报问题。”
  
  市场化机制推动小镇建设
  除此之外,小镇的收益来源和资金循环问题也至关重要。谢洪武认为,“如果回收资金有障碍,那么这个小镇,甚至后面将要开发的小镇在延续上就会有一定的难度。”
  其实,采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解为是一种特许经营项目,特色小镇的财产权归政府所有,政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本。一般项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,政府和社会资本之间属于长期合作,其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。因此,成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。而这也是PPP融资模式为培育特色小镇既“输血”又能“造血”的关键所在。
  10月14日发布的《通知》还对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定:一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设;二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设,主要包括:标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台建设;博物馆、展览馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等展示平台建设;旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设;其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。
  《通知》明确,对符合条件的小城镇建设实施主体提供重点项目建设基金,用于补充项目资本金不足部分。在风险可控、商业可持续的前提下,小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为中国农业发展银行贷款的质押担保。
  谢洪武指出,对于企业实力相对薄弱的小镇,除了加强公司与银行、信托、保险等金融机构的合作,还应注重市场化运作,创新融资方式,探索产业基金、股权众筹等融资路径,加大引入社会资本的力度,以市场化机制推动特色小镇建设。
  
  用制度为土地与人才作保障
  如果说资金投入是特色小镇开发的瓶颈,那么土地的使用和人才的引进则是主要障碍。
  小城镇的土地,有一部分是国有土地,但多数是集体建设用地,比如宅基地。“集体土地只能在集体内流转,要征用就得走土地征用程序。而且小城镇没有建设指标,原来的建设用地有限,现在有基本农田保护的问题,加上我国行政管理权授权到县里部门,镇一级缺乏行政管理的行政执法权。整个项目主体必须是集体所有,法人主体不确立。”住建部村镇建设司司长张学勤表示,“土地的确是件很大的事情,各地都在普遍反映这个问题。至少从目前的政策来看,土地的占补平衡可能是一个出路。”
  特色小镇核心因素是人才。“PPP模式开展刚好解决了地方政府关于特色小镇引资和引智两个主要的问题。”谢洪武表示,企业可以为小镇发展带来一批高素质的管理人才和技术人才,同时吸引更多的人才参与到小镇的建设中,为小镇的后续建设提供人才储备。浙江的很多特色小镇,如玉皇山南基金小镇、常山赏石小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇、龙游红木小镇均采用了PPP模式。
  谢洪武告诉记者,随着电子商务的发展,传统经典产业特色小镇的发展急需大量专业人才,包括电商交易平台运营管理人才、技术支持人才等。但由于这类特色小镇大多位于农村或者郊区,收入水平、生活环境、休闲娱乐服务等方面与城市存在很大差距,不能有效地吸引、留住人才。
  谢洪武认为,为了吸引人才,首先政府要制定完善的人才引进政策。“政府要着力为高层次人才打造一个创新创业的良好氛围和众创空间,在住房、收入等方面为人才提供优惠政策和补贴,并为高层次人才的长期更好发展提供一系列便利条件。”
  
  
  《小康》2017年1月上

 
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来源:小康杂志
发布时间:2017-02-04


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