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  2017年01月《小康》上旬刊
  栏目:封面故事
小城镇如何成就大梦想

★文 /国家发展和改革委员会发展规划司副司长 陈

  路径 建设小城镇、特色镇,必须明确重点和路径,政府引导,以企业为主体,进行市场化运作。
  
  新型城镇化的发展,不可忽视特色小城镇的建设,小城镇承载着大家的梦想与希望,激发小城镇的发展活力,既要分类施策、突出特色,又要创业创新、完善功能、提升质量,还要做到绿色引领、主体多元、城乡联动,并在体制机制方面大胆创新,释放小城镇的内生动力
  
  “小城镇,大梦想”是一个很温馨的话题。
  改革开放以来,特别是上世纪80年代末到90年代初曾经提出过“小城镇,大战略”,今天重新倡导这样一个话题,我们还要做一些理性的思考和探索。为什么现在说小城镇是大梦想,承载着大家美好的期望?我们在谈论这个问题的时候,可能更多是基于对大城市病的厌烦。同时我们对小城市病或小城镇病问题也应作理性的思考,如果在发展小城镇这个问题上处理不好,带来的问题可能会更大。
  因此,讨论特色小城镇化的发展,离不开当前推进新型城镇化的大背景。“特色小城镇建设与新型城镇化发展”这个话题包括两个方面的问题,第一个是特色小镇的发展在城镇化的过程中处于一个什么样的定位;第二个是我们小城镇发展的方向在哪里。
  
  推进新型城镇化的四大“战略任务”
  2014年3月,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,这个规划应该来说是在对以往30多年走过的城镇化路径的反思基础上提出的新型道路转型,明确了未来一段时间我们新型城镇化的道路,也就是我们说的5句话、20个字——“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。
  《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》还提出了四大战略任务,其中首要的任务是“有序推进农业转移人口市民化,逐步解决长期进城的农民落户问题”,这个目标就是要解决我们现在面临的两亿多的农民不能融入城市,或者说是到“十三五”末的时候有3亿左右的农民不能在城市真正落户和融合的问题,这是一个首要的任务。这不仅关系到经济的发展,更关系到社会的稳定。
  因此,我们说要两条路径同步推进。一是加快推进户籍制度改革,到2020年努力实现非户籍人口在城市落户。二是加快推进基本公共服务均等化,逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。
  第二个战略任务是“优化城镇化布局和形态,以城市群为主体形态,促进大中小城市协调发展”,这是为了解决未来10亿左右城镇人口的布局问题。那么这10亿人在哪儿分布?战略路径是以城市群为主体形态来推进大中小城市和小城镇协调发展,这就可以找到小城镇的定位。
  第三个战略任务是“提高城市可持续发展能力,建设和谐宜居城市。战略举措是增强城市产业就业、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力”。
  第四个战略任务是“推动城乡发展一体化,让广大农民平等分享现代化成果”,就是推动城乡要素的自由流动,平等交换和公共资源的均衡配置。
  与这四个战略任务相配套提出了五大改革举措,即人口、土地、资金、住房、生态环境的制度保障。
  自《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》印发以来,各部门、各地方其实都围绕四大战略任务在推进城镇化的工作。从目前来看,也取得了一系列的成效。首先,农民工融入城镇的政策在不断完善,中央层面已经出台了一系列的改革政策文件,包括户籍制度改革意见、居住证暂行条例、1亿非户籍人口在城市落户方案,以及人地挂钩政策、人钱挂钩政策等等。其次,中小城市和城市群建设在有序推进,现在中央在倡导公共资源和基础设施向小城市倾斜,这个方面进展比较快;就城市群而言,中央层面已经出台了长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群规划,未来很快还会出台中原城市群规划和北部湾规划。再次,新型城市的建设也在加快推进,特别是创新城市、智慧城市、人文城市、绿色城市等等,一系列新的城市形态正在快速形成,同时城市的棚户区改造、城市基础设施的短板的跟进也都在快速推进。另外,为了突破制度和政策的难点,形成共识,已经分两批实施了“135+2”(江苏、安徽两省和135个城市)国家新型城镇化综合试点,已经形成了一系列可复制的经验。
  
  政府引导、企业主体、市场化运作
  在推进新型城镇化的工作中,目前面临的问题有以下几个方面。
  第一,农业转移人口市民化进程滞后,与预期的想法和目标相比还存在一定的差距。主要的原因有两个方面,一是地方政府积极性不高,因为市民化无论是落户还是基本公共服务提供,都涉及到城市政府的财力支出问题,中央层面出台人钱挂钩政策的目的也是为了提高地方政府的积极性;二是农业转移人口的积极性不高,涉及到农村“三权”问题,尽管中央文件中已经明确了要维护进城落户农民的“三权”权益,但是农民还存在着担忧,同时他们也担心落户后不能与城市居民“同城同待遇”,因此我们说下一步还是要继续解决这个问题。
  第二,城市建设和城镇体系也存在短板。对城市建设来说,还存在着很多短板,主要是三个方面:基础设施、公共服务和生态环境,这三块短板还比较明显。对城镇体系来说,我国中小城市偏少,中国现在有660个城市,无论跟日本、美国,还是其他发达国家相比,数量都是偏少的,日本有791个城市,美国有一万多个城市。据我们测算,人口20万以下的小城市,在城市体系中占比也就18%左右,这与宝塔型的结构体系是完全不一致的。
  第三,对新农村建设的辐射带动作用不够强。因此我们对小城镇的讨论,要从城镇体系的角度来看待这个问题。
  针对这些问题,2016年2月,国务院印发《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,提出了36条实实在在的举措。其中有四个方面非常关键:一是要抓好农业转移人口市民化,二是要抓好中小城市的培育和特色小城镇发展问题,三是要抓好城市功能的提升,四是抓好体制机制创新保障。
  对小城镇、特色镇这个事情的看待,还是要放在新型城镇化的大背景下进行理性思考,找准了定位和方向,明确了重点和路径,无论是对于补齐城镇体系的短板,对于推动供给侧结构性改革,对于发展新动能的培育,还是辐射带动新农村建设,都具有十分重大的意义。
  现在各地在推的特色镇建设,其实包括了两种概念和形态:一个是特色小镇的概念,浙江提出并正在实践的,大家也都在学习的,其实是非镇非区的概念,更多的是创新创业平台;另外一种就是更多地方在做的,其实还是特色小城镇的概念,但它是有行政区单元的,具有鲜明的产业特色,并且有一定的人口经济规模。浙江大家看得比较多,云栖小镇已经做得很大了,大家都在学习和交流,它更多的就是用一种新的理念、新的方式和新的途径,用不同于以往的模式打造创新创业的平台。
  其他地方包括江苏、广东、贵州等等,其实更多的是一种建制镇形态下的概念,也在做特色和产业,现在全国已经有11个省对特色小镇提出了指导意见,在推进这件事情,因此在这样的情况下,还是需要首先理清特色小镇和特色小城镇的区别。
  为了规范和指导各地方对特色小镇、特色小城镇的发展,我们最近也出台了一个指导意见,出台指导意见的目的,主要是为了明确建设特色小城镇和小城镇的原则、方向和重点,特别是要避免一哄而上、遍地开花,如果这个问题把握不好,今后对水土资源的浪费、对生态环境的破坏带来的治理肯定会更加困难,因为它毕竟有量多面广的特点。
  第一,在推进特色小城镇和特色小镇的过程中,一定要遵循创新的原则,也就是说要创新我们的思路、创新我们的方法、创新我们的机制,不要去走老路,要着眼于供给侧的改革,着眼于培育供给侧的小城镇经济,从这种思路出发来谋划小城镇和小镇的发展。
  第二,要因地制宜,坚决不能照搬照抄,各地方的条件都不一样,浙江提出特色小镇的概念,是基于浙江自己独到的优势,可以看浙江的发展历程,它其实是以块状经济为主,提出产业集聚区的概念,它不同于其他地方的做法,这个基础产业的集聚区特别明显,浙江的民营资本很丰厚,浙江本来就敢于冒险,创新的思路也比较多,因此它有它的优势,其他地方是不是具备这样一种优势,就要从各地方的实际出发,不能东施效颦。
  第三,产业建镇,无论是特色小镇还是特色小城镇,无论是东部还是西部,都需要共同遵循一个原则,即千万不能离开了产业去搞特色小城镇建设。否则如果我们去搞大拆大建、搞房地产开发,就很容易出现空镇、鬼镇这种现象。
  第四,要坚持以人为本,无论是小城镇也好、小镇也好,承担的使命是一样的。以人为核心,统筹空间,完善公共服务和基础设施,使人民群众有更好的获得感,这是我们真正的目的。
  最后,也是最主要的,要靠市场主导。在小城镇建设过程中,政府不能大包大揽,一定要发挥企业和市场主体的作用。政府引导、企业主体、市场化运作,这是非常重要的原则,也是浙江省最为认同的三句话。
  
  动力 释放小城镇内生动力最关键的是要靠体制机制来创新,只有这样才能激发出小城镇的发展活力。
  
  小城镇建设不能“一刀切”
  在以上“五项原则”的基础上,有九项任务需要落实。
  第一,分类施策。对中国小城镇的发展,不能搞一刀切,各地方的条件都不一样,总体上来说,这也是城镇化规划里明确规定的,分成三类。一类是对大城市周边的一些重点镇,这个需要按照城市功能配套的原则,按照卫星城的方向去打造,这也是今后小城镇发展最有潜力和最有活力的区块。第二类是具有特色资源和区位优势的小城镇,要按照专业化的方向去打造,培育成为专业特色的魅力镇。第三类是远离中心城市的小城镇,这一类量大面广,应该按照综合性的小镇去打造,也就是说让它们成为连接城乡服务农村的节点,完善它们的基础设施和公共服务建设。
  对这三种类型的小城镇,要在分类施策的同时,兼顾两个重点。一是浙江推行的特色小镇,在城乡结合部和大城市的郊区,可以探索、创新、借鉴这类特色小镇的经验,但是对广大中西部地区来说,要学习的不仅仅是它的形态,更要学习它的创新精神。二是特大镇,因为它肯定是承载今后农民就地城镇化、就近城镇化的重要载体,特别是东部地区十万人以上的特大镇,中西部地区三万人以上的专业镇。三至十万人的镇,以及五万人左右的镇,肯定是今后政策努力的一个方向和重点,因此对小城镇、特色镇发展来说,要采取“3+2”,即三种类型、两种重点的方式加以推进。
  第二,突出特色,打造产业发展新平台。也就是说要立足于产业建镇。产业是小城镇发展的生命力,特色又是产业发展的竞争力,因此无论是小城镇还是特色镇,都要加快发掘它的主导产业。要按照区位的优势,按照资源的禀赋来培育最有基础、最具潜力、最有成长性的主导产业,围绕主导产业来延伸产业链,来促进产业的跨界融合发展,这也是一个趋向,通过产业的发展来增加就业岗位、集聚人口。
  第三,创业创新,培育城镇发展新动能。小城镇也好,特色小镇也好,优势就是创新创业的进入成本低、门槛低,相对来说体制机制的束缚比大城市少,生态环境好,因此要利用这样的优势打造双创的平台,特别是大城市周边的小城镇,完全有可能通过思路的创新集聚高端的生产要素,像浙江一样,像云栖小镇一样,形成一个很好的发展的产业生态圈。
  第四,完善功能。为什么在欧洲、在美国,很多企业的总部都在小镇?关键是基础设施和公共服务比较好,特别是交通基础设施非常好,物流成本和大城市差不多,这是促进企业向小城镇去布局的重点。小城镇要完善它的基础设施,包括水电路气,这是很重要的一个方面,特别是交通网和信息网,信息网是时代的要求,另外就是交通基础设施,特别是大城市周边的小城镇,它完全可以通过轨道交通快捷地跟大城市连接起来。
  第五,提升质量。人口向小城镇集聚,要解决就地就近城镇化的问题,公共服务特别是教育和医疗资源的配置是非常重要的事情。为什么说现在农民工落户面临着错位呢?就是想落的落不了,不想落的让你落,其实小城市、中小城市、小城镇对农民工落户没有多大的吸引力,关键是公共服务跟不上,如果大城市和中小城市在教育资源、医疗资源配置方面的差距能够缩小,我觉得对人口的吸引力肯定能够大大增加。因此从政策趋向来说,今后要推动公共资源配置与行政等级配置的转变,这是一个方面。另外一方面,对镇区人口10万以上的特大镇要按同等城市的标准配置公共服务,因为这在国外都不是一个特别小的城市,但是我国还是按照行政等级划分,这就需要公共资源的配置能够跟得上。
  第六,绿色引领。建设美丽宜居新城镇,要树立总书记倡导的绿水青山就是金山银山的发展理念,这是“十三五”期间的一个重点,应该通过倒逼溯源的机制全面改善环境质量,同时保护好文化的传承脉络。看得见山,望得见水,记得住乡愁。应该首先在小城镇实现。
  第七,主体多元。发挥好社会力量的作用,特别是要处理好政府、社会、市场这三大主体同心协力的问题。城市、城镇的具体建设、运营等职能可以赋予企业,让企业担当起来,政府则更多地承担监管和服务的职能。
  第八,城乡联动。拓宽要素配置的新通道,辐射带动新农村,更多的是要靠市场化机制。市场化机制里面要素流动和配置非常关键,因此要通过在大城市郊区推动资本下乡的做法,让市民农庄也在城市郊区先试点,然后把这个通道打破,这是根本性的环节。新农村建设特别是农村一二三产业融合发展,它需要平台和载体,载体在哪儿?就在我们这个小城镇,因此我们说要把这个平台搭建好。
  第九,创新体制机制。这是根本的,因为释放小城镇内生动力最关键的是要靠体制机制来创新,包括人口管理、土地管理、投融资机制、行政管理体制等,这些方面的重点体制的创新要加紧跟上,这样才能够激发出小城镇的发展活力。
  (本文根据国家发展和改革委员会发展规划司副司长陈亚军在2016年11月4日举行的中国特色小镇发展研讨会上的讲话整理,演讲稿原标题为《特色小城镇建设与新型城镇化发展》,小标题为编者添加)
  
  
  《小康》2017年1月上

 
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来源:小康杂志
发布时间:2017-02-04


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