甄炳亮
民政部社会福利中心党委书记、副主任
养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业，放开养老服务市场是一场“革命”，这将会大大降低我国养老服务业进入门槛，促进其快速发展
今年10月，中央全面深化改革领导小组召开会议，审定通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。会议指出，养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导民间资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。
可以预料，《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》的印发实施，一定会大大降低我国养老服务业进入门槛，促进其快速发展。
那么，我国目前发展养老服务业究竟有哪些门槛，需要什么样的体制机制和政策措施才能真正放开养老服务业发展呢?
社会力量从事养老服务的三大“门槛”
一是申办养老机构的不合理前置审批。
当前，社会力量申办养老机构，受到城乡建设、规划、国土资源、环保、公安消防等部门的严格审批，有关部门依据各自规定办法，相互设置前提条件和高门槛，使养老机构举办者无法拿到许可办法要求的各种证件，进而无法取得养老机构许可证，无法合法开展养老服务，更无法享受相关优惠政策和资金支持。
二是不同营利性质、不同所有制养老机构不公平竞争。
首先是营利性与非营利性机构不公平竞争。目前政府制定的绝大多数优惠政策都面向非营利机构，这样的政策导向造成绝大部分社会力量都选择成立非营利性机构运营养老机构，但享受优惠政策的同时却又受制于非营利性机构不能贷款抵押、分红、连锁经营，无法向品牌化、连锁化、规模化方向发展。而且鼓励非营利机构的政策要不无法调动想追求长期稳定收益的民间资本进入的积极性，要不使其进入后搞关联交易。
其次是公办养老机构和民办养老机构不公平竞争。公办养老机构在土地划拨、设施建设、人员编制、运营补贴等方面享受倾斜，其建设成本和部分运营成本由财政负担，但许多公办机构实际入住的“三无对象”、“五保户”连5%都不到，低价面向社会老人提供服务，造成公办机构“一床难求”和民办机构“空床率高”的不公平竞争。同时受制于财政、编制、物价等制约和入住老人思想认识，使公办机构改革困难重重。
最后是医养结合中的不公平竞争。在民政、卫生、人社等部门都鼓励医养结合的背景下，一些社区医院、厂矿医院、护理院等医疗机构，积极向政府申请养老床位建设和运营补贴，同时利用医保定点资格，加大入住老人医护项目和内容，这样做既大大增加了医保负担，又严重挤压了不具备医保定点资格的养老机构特别是长期照护机构的生存空间。而一般养老机构即使有医生护士，对入住老人即使是医疗康复护理，因为没有医保定点资格，也不能享受医疗护理康复报销。
三是开展养老服务，客观上存在着“三难”。
首先，老年人支付能力不足。最近，全国老龄办公布的第四次全国城乡老年人生活状况抽样调查结果表明，2014年我国城镇老年人年人均收入23930元，农村老年人年人均收入7621元，收入虽然比2000年有了很大增长，但是完全靠自己收入，若想享受住院养老服务，仍有很大困难。所以一般养老机构特别是中小型养老机构收费普遍不高。
其次，养老机构盈利难。全国老龄办今年曾发布养老机构抽样调查报告，称目前我国养老机构运行期间，50%收支平衡，30%入不敷出，20%略有盈余。不难看出，养老服务是投资大、风险高、回报周期长的微利行业，大部分民办养老机构依靠收取入住老人费用来维持日常运营，当前房租、薪酬、物价等上涨幅度较大，养老机构运营成本上升很快。另外，服务对象特殊，风险大。老年人意外伤害、死亡事件时有发生，容易引起纠纷，保险机制不完善，严重影响机构正常运营。
再次，人才队伍建设难。一方面，人才缺口大。最近，全国老龄办公布我国约有失能、半失能老年人4063万，按照《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》的测算，到2015年养老服务就业岗位将超过500万，而目前全国护理人员总数尚不足百万，取得职业资格的更少。另一方面，结构不合理。医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才匮乏。第三，留人用人难。一般养老机构员工年流失率都在30%。
放开养老服务市场是一场“革命”
2016年5月，国务院印发了《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》(以下简称《要点》)，明确指出，“放管服”改革工作要紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，在更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。明确要求，要破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，着力降低制度性交易成本，优化营商环境，激发市场活力和社会创造力，与大众创业、万众创新和发展壮大新经济紧密结合起来，进一步形成经济增长内生动力，促进经济社会持续健康发展。从放开养老服务市场角度看，针对以上存在的问题和困难，养老服务业需要进行以下改革。
一是要研究取消养老机构不合理的前置审批。
各有关部门要真正落实《要点》要求的“研究制定促进民间投资的配套政策和实施细则，抓紧建立行业准入负面清单制度，破除民间投资进入养老、医药、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒”。认真研究各自审批的条件、程序，大力削减养老机构审批的前置审批事项。坚决取消各种不必要的证明和手续，让养老机构创办人办事更方便、更快捷、更有效率。要全面公布在养老服务审核把关方面的权力清单和责任清单，凡是影响民间资本公平进入和竞争的各种障碍，一律予以清除。
二是要研究全部实行“先照后证”，修改《养老机构设置许可办法》。
现在营利性养老机构登记已经实现“先照后证”，非营利性养老机构也应该顺应改革要求，实行“先照后证”。修改《养老机构设置许可办法》，回归养老机构许可的本意，解决养老机构“准入不准营”的问题。深入研究许可办法到底是解决“机构许可”还是“服务许可”，如果是“机构许可”，已经没有必要，因为工商部门或民间组织管理部门已经过审核，颁发机构法人证书;如果是“服务许可”，主管部门就要认真研究服务人员、服务内容、服务设施、服务流程、老人权益保护等内容，切实负起审核“服务许可”的职责。
三是要促进各类市场主体公平竞争。
要在公平规则、公平待遇上下功夫，通过政策促进营利性和非营利性养老机构公平待遇，研究解决公办养老机构扭曲养老服务市场价格问题，促进其与民办机构公平竞争，要通过公平政策，着力解决“一床难求”和“空床率高”问题。对老年人在养老机构和从事养老服务的医院的医保报销项目、内容，实行同服务同政策，引导老年人到成本更低的养老机构而非医疗机构去养老，并鼓励引导医护人员到养老机构和社区居家为老年人提供医疗护理康复服务，避免造成医保资金的巨大支出和医护力量的浪费。
四是要研究解决养老机构实际存在的客观困难。
要研究建立长期照护保障制度，解决基本养老服务需求。民政、卫生、人社等部门应联合制定以老年人生活自理能力为目的的老年人能力和服务需求评估标准，要通过评估界定基本养老服务对象，明确非医疗性护理服务和照料服务项目和内容，通过建立保险、福利和救助相衔接的长期照护保障机制，提供基本养老服务。要加强养老服务人才队伍建设。要通过免费培训鉴定、享受岗位津贴、入职补贴、设置公益岗位、补助社会保险金、公平职称评审、养老服务表彰等政策、资金支持，引进、留住和发挥各类养老服务人才的作用，提高养老服务水平。
可以说，放开养老服务市场是一场“革命”。
如何让改革真正“落地”
放开养老服务市场不仅是一场“革命”，也是观念的碰撞和利益的深刻调整。正如习近平总书记在今年10月主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议研究放开养老服务市场等文件时强调的，中央和国家机关有关部门是改革的责任主体，是推进改革的重要力量。各部门要坚决贯彻落实党中央决策部署，坚持以解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力为基本取向，强化责任担当，以自我革命的精神推进改革，坚决端正思想认识，坚持从改革大局出发，坚定抓好改革落实。
一是要建立完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局。
解决庞大的老年人口养老服务需求问题，是一个涉及部门众多的问题，需要多部门合作协调进行。要积极研究我国养老服务市场发展的实际情况，寻求政策合力，真正鼓励社会力量和民间资本投入养老服务业。
二是要提高思想认识，明确政府职能、作用。
在养老服务过程中，从工作主体看，涉及到政府、民间资本、社会力量、家庭和老年人，政府的职责，一是保基本养老服务。即保证老年人一旦失能失智，能根据需要享受到基本的养老服务。二是提供公平竞争环境。政府应通过公开透明、鼓励发展的政策引导和资金扶持，为民间资本、社会力量从事养老服务提供公平的竞争环境。
三是要积极作为，完善法律法规和政策。
要以满足老年人养老服务需求为目的，以解决居家、社区和机构养老服务发展中存在的问题为导向，对养老服务涉及到的法律法规和政策实施效果进行评估，通过修改完善，从而更好地推动我国养老服务市场的开放，促进养老服务业发展。
《小康》2016年12月上
