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环保垂直管理，是生态文明体制改革的重要一环，也是解决地方保护主义、干预环保执法等问题最直接、最有效的措施
我国实行环境保护属地管理，管理体制必然有地方性：官员由地方任命，财政由地方承担。在国情、文化和发展阶段背景下，现行管理体制难免保护地方利益，也难以监督地方党委政府及相关部门的环境保护责任。作为生态文明制度建设的重要一环，中央政府推动、地方环保部门翘盼的垂直管理“靴子”终于“落地”：中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)，对全面建成小康社会、实现天蓝地绿水清的环境质量改善目标意义重大。
环保垂直管理，是生态文明体制改革的重要一环，可与其他改革措施相辅相成、相互促进，增强改革的系统性、完整性和协同性。环保垂直管理制度不仅要改体制、调机构、动人员，还涉及监测、监察、执法、许可、审批等基础制度的重构，以利提高环境管理效能，提升生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。
垂直管理是环保管理体制的重大创新。蓝天常在、青山常在、绿水常在，是中国梦的重要组成部分。长期以来，在GDP导向下，部分地方政府重发展、轻环保;环保工作“说起来重要、做起来次要”。随着中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》等1+N改革方案的陆续推出，形成政府、企业、公众共同参与的环境治理体系，势在必行。
垂直管理可以打破地方保护。解决地方保护主义、干预环保执法等问题，垂直管理是最直接、最有效的措施。《意见》对环保垂直管理制度改革的指导思想、基本原则、主要任务、组织实施等进行了全面部署;提出了落实环保责任清单，要求地方党委政府及其相关部门管发展的必须管环保、管生产的必须管环保;省地县环保部门则聚焦主责主业，以免责任多头、责任真空、责任模糊，可以确保环保政策法律的落地。
垂直管理是强化监察执法，变事后监管为全过程监督的必然选择。有法不依、执法不严、违法不究现象在各地大量存在。《意见》提出收监察、留执法的改革路径，地市级环保管理实行以省级环保机构管理为主的双重管理，县级环保部门仅作为地市级环保机构的派出机构，可以形成多层次、全过程、高效能的监管体系;将环境执法机构列入行政执法序列，并赋予现场检查、行政处罚、行政强制等手段，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车等，可以增强执法的统一性、权威性、有效性。
垂直管理可以加大追责力度。环保垂直管理改革，有利于解决一些地方实际存在的对环境污染“睁一只眼闭一只眼”的问题，推动“党政同责”“一岗双责”制度落实。只有对那些不顾生态环境盲目决策、导致严重后果的领导干部追究责任甚至追究终身责任，才能避免把一个地方的环境搞得一塌糊涂后再换个地方当官的情形出现，才能处理好环境保护和经济发展的关系，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
垂直管理有利于调动公众积极性。扭转环境恶化、提高环境质量是广大居民的热切期盼，是“十三五”的一项重要工作。我国环境影响评价制度中有公众参与的要求，但实践中一些地方对某些项目往往以污染物排放少等理由排斥公众参与。环保垂直管理改革后，可以由上级监管机构督促听证会的举行，可以保证公众参与而不必受少数人意见左右。
经地方试点再全面推进，是我国一以贯之的渐进式改革模式。在可控范围内“试错”，既可以及时发现问题解决问题，又可以积累经验。当然，垂直管理改革中，仍需解决人员安置、机构重组、处理与地方关系等事务，毕竟“欲速则不达”。
蓝图已经绘就，实施尚需循序渐进。可以期望，借垂直管理制度改革之东风，补齐生态环境短板，全面建成小康社会的目标会尽早实现，生态文明新时代会早日到来。
(作者系国务院发展研究中心研究员)
《小康》2016年10月下
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