地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法怎么办?一个由企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式正在形成，在环境执法效果得以保障的同时，地方保护主义也将被遏制
许多人都有过这样的体验：一天下来，感觉空气质量挺差，当地公布的空气质量监测数据却是“良”;明明在一段时间里感觉空气良好的天数并不多，但监测数据却显示空气优良天数达标了。
由此，环境监测数据成为了很多人茶余饭后“吐槽”的对象。“2016中国生态小康指数”调查显示，67.3%的受访者认为环境监测数据“有一些水分”，13.1%的受访者甚至认为环境监测数据是“虚假”的，认为环境数据“真实”的占比15.1%，其余4.5%的人则表示对于环境监测数据的真实性“并不清楚”。
公信力不足的背后
环境监测数据的公信力不足，与现有体制的缺陷问题紧密相连。
环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，以往环境监测数据经过层层签字上报环保部汇总，而环保部回过头来用这些数据评估各地的环境质量，以及环境治理的情况。这就使得地方上报数据时，希望拿出比较好的数据。“这不是地方恶意为之，而是激励机制不当形成的不客观。”夏光说，省级直管，可以减少很多环节，让数据更真实。
2015年底，财政部和环保部联合印发《关于支持环境监测体制改革的实施意见》，提出要建立起责任边界清晰的环境监测体系，为各级政府环保考核提供准确、权威的数据支撑。《意见》提出，中央要准确掌握、客观评价全国生态环境质量总体状况，满足对地方生态环保工作考核要求。根据加强环境保护和治理的要求，增加国控监测站点和断面建设，将全部国控监测站点和断面分步上收由国家直管。
去年召开的中共十八届五中全会提出实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。
垂直管理可以有效提高监测数据的准确性和真实性。中国环境保护部科学技术委员会委员井文涌教授对于环境监测权的分步上收十分赞同。他认为，这样可以加强对监测的业务指导。“如果监测权放得太低，一些地方的财力不足以配备足够的监测仪器设备，同时监测人员能力不足，监测频次不够，这都有可能造成数据难以反映真实情况的问题。省级直管，监测资源配置将更为合理，这对提升准确性大有裨益。”
除了垂直管理，政府购买服务的形式也是未来改革的趋势。“转让—经营”模式是山东自2010年便开展的创新环保体制，目前全省17个城市的144个空气站全部实现“监测设备有偿转让，专业队伍运营维护，专业机构移动比对，环保部门质控考核，政府购买合格数据”的模式，成效显著，监测数据大幅提升，监测成本得到降低，环境监测市场得到培育。
“转让—经营”模式下，政府不再直接负责日常环境监测事务，全部交给专业机构运营。省级主要负责管理运营、比对单位，市级主要负责保障监测条件，既避免了可能的地方行政干预，也发挥了专业机构的专长。目前山东省设区市空气站均运行稳定，设备运行率和数据准确率排名都居全省前列。比如，菏泽市实行新模式后，数据准确率由以前的84.4%提高到97.8%，全省空气站运行费用降低了约15%。
去年，环保部部长陈吉宁在山东考察调研流域污染综合治理等工作时，着重表示，山东在环境监测体制机制改革等方面走在了全国前列。
“一箭双雕”的环保监管监察新模式
在地方上，一些污染大户同时也是利税大户。一旦出现环保方面的问题，政府就会干预环保执法，往往使环保执法决定沦为一纸空文。
习近平总书记在十八届五中全会上指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。
井文涌分析指出，目前环保监管主要存在四个方面的突出问题。一是环保监管的独立性，尤其是在镇一级，存在着干预项目环保审批、干预环保执法活动的现象;二是环保监管的公正性，在地方保护主义的影响下，执法不严、违法不究、以责代罚、以改代罚等情况大量存在，使得环保法律施行的刚性大打折扣，致使一些企业的环境违法行为查而不绝;三是环保监管的协同性，受行政区域管理的限制，各区域监察监测单位各自为战、力量分散，出现跨界污染纠纷时，往往相互推诿;四是执法人员的稳定性，基层环保部门人员由当地政府任命，人事变动较为频繁，队伍的稳定性和专业性难以保证，影响环保工作的顺利开展。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，实行环境监测监察执法垂直管理是实行最严格环境保护制度的重要举措及保障，也是在现有监管体制的基础上，探索建立的相对独立的环境监督与执法制度，是克服地方保护主义的关键所在。
监察执法垂直管理，意味着监察与督查“一竿子插到底”，上级环保执法主管直接对下级监察行为进行督查，对排污企业进行直接检查，对排污行为实行“空降”式监察与查处。环保部直接到地方监察，省环保厅到下一级地市监察，加大约谈、追责的力度。垂直管理与属地管理并行不悖，以排除地方保护主义对环保执法的行政干预。最终形成一个由企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障了环境执法效果，又遏制了地方保护主义。
让顶层设计落到实处
“党的十八届五中全会提出，‘实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度’，您认为这样的改革能够有效打击地方保护主义吗?”在“2016中国生态小康指数”调查中，面对这个问题，44.9%的人给予了肯定的回答，32.5%的人则认为“不能”，还有22.6%的人表示“不好说”。
对于制度改革是否有效的担忧，其实并非毫无道理。
环保部行政体制与人事司副司长任勇曾坦言，垂直管理改革是一件非常复杂的事，牵一发而动全身，不只是机构隶属关系的调整，也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整。
值得注意的是，实行环保垂直管理并不意味着地方政府免责。任勇说，垂直管理要把责任落实在地方，改革不能弱化地方政府属地责任，更不能出现地方党委政府履行环境质量改善主体责任有推卸、淡化的现象。
李佐军也表示，即使实施垂直管理，完全杜绝地方保护也很难，这一制度真正落到实处将是一个系统工程，“这涉及责权利的重新划分，会对地方政府的利益造成损害，肯定会遇到阻力。”
在井文涌看来，相比省以下环境监测机构垂直管理，省以下环境监察执法机构垂直管理要更复杂。
所谓环境监察，主要是在各级人民政府环保部门的领导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理。井文涌表示，监测相对独立，垂直管理相对成熟，而环境执法是一项综合性工作，环境执法权分散于各相关兄弟部门。例如在实施新《环保法》的过程中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都离不开本地司法机关的协助，环境监察执法需要各级各部门共同参与才能完成。
对于这些改革中面临的问题，山东省采取了许多创新性的措施。2014年，山东首先提出了“独立调查执法”新模式，加大日常环境监察力度，加强对突出环境问题独立调查。这种新模式是指“上下联动、条块结合”的独立调查工作模式，对独立调查发现的问题及时向当地反馈，由地方进行查处并限期整改，对当地难以解决的突出环境问题由上级环保部门直接处罚，或采取通报、约谈、挂牌督办、限批等综合措施。此外，对于行政边界区域环境监察权属复杂、监管薄弱等现象，山东省还探索建立了一套区域共治的边界执法联动工作机制。
井文涌表示，全国一些地方的试点改革措施取得了一定的成效，希望这些好的经验能够尽快在全国推广运行。
《小康》2016年05月上
