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  2015年07月《小康》上旬刊
  栏目:封面故事
中国式难题:香烟背后的账单

★文 /《小康》记者 罗屿

  “世界第一”!!! 每年2.6亿支香烟产量让中国成为世界最大的香烟制造国,3亿烟民则让中国成为最大的烟草消费国。控烟行动能否改变这两个“世界第一”呢?
  
  作为世界最大的香烟制造国与消费国,长久以来烟草业对经济的贡献让控烟成为一道中国式难题。然而,烟草行业税收与公共健康之间该如何换算?烟草行业税收所带来的经济效益,是否已消融在医疗、劳动力损失等社会支出之中?香烟背后,究竟是怎样一笔社会、经济账?
  
  26098.45万支,这是中国2014年卷烟的产量。
  这个数字世界第一,对应的也是世界第一的烟草消费市场。中国疾控中心发布的一组数据则显示,我国现有吸烟人数超过3亿人,约7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害,其中包括1.8亿儿童青少年。
  9110.3亿元,这是烟草行业2014年上缴财政的数字,占当年全国财政收入的比重为6.49%。
  与此相对应的则是另一组数字;根据中国控烟研究团队利用我国城市的6700个样本的数据,分析发现我国可归因于烟草的医药费用支出占医药总支出的9%。按2014年中国卫生和计划生育统计年鉴数字,2013年度,我国卫生总费用为31,868.95亿元,卫生总费占当年GDP的比重为5.57%。以此测算,归因于吸烟的总费用为2,868.2万亿。
  如果仅仅算经济账,吸烟所带来的利害关系一目了然。但是烟草泛滥所带来的社会现象并不像算术一样简单,牵涉到方方面面的利益,控烟变成了一场没有硝烟的战争。
  早在2012年,有“控烟斗士”之称的杨功焕就呼吁,“要在国务院层面,做出控烟的重大决策和部署”,另外她认为,要实行“税价联动”,在提高烟草税的同时,提高烟草的零售价,以此实现以价控烟。
  作为卫生系统曾经的高级官员,曾任中国疾病预防控制中心副主任、全国控烟办公室主任的杨功焕多年来对中国控烟不力频频“开炮”。而6月1日《北京市控制吸烟条例》的正式实施,却让杨功焕看到了打破中国式控烟僵局的希望与可能。
  早在6月1日之前,杨功焕所呼吁的“税价联动”,官方亦有动作。5月8日,财政部正式对外公布《财政部国家税务总局关于调整卷烟消费税的通知》,宣布再度上调烟草税,通知要求,卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,并按0.005元/支加征从量税。这是自2009年以来,时隔6年中国再次提高卷烟消费税率。同日,国家烟草专卖局发出通知,对国产卷烟和进口卷烟的批发价格、建议零售价格进行调整,内容包括所有在销国产卷烟和进口卷烟批发价格均上调6%,等等。控烟界普遍认为,政府正是希望通过“税价联动”,促进控烟。
  让杨功焕看到希望的,不光以上这些。2014年11月24日,国务院法制办网站发布了国家卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》(以下简称《条例》),面向社会公开征求意见。对于控烟人士而言,这是继2013年年底印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》后又一利好消息。《条例》拟规定,所有室内公共场所一律禁止吸烟,并明确了室外全面禁止吸烟的公共场所,包括以未成年人为主要活动区域的室外场所、健身场所、高校、妇幼保健机构及医院、儿童医院、公交车站等。除全面禁烟之外,《条例》还规定:全面禁止所有烟草广告、促销和赞助;电影、电视剧及其他节目中不得出现烟草广告及被禁止的吸烟镜头;烟盒图形警示不得小于包装面积的二分之一。
  《条例》如能通过审批,将是中国在公共场所禁烟方面第一个全国性法规。用杨功焕的话说,它将是“中国控烟史上新的里程碑”。
  回溯漫漫控烟之路,欣喜的不止杨功焕一人。诸多控烟界人士表示,曾经步履蹒跚的中国控烟事业,如今迎来最大政策支持。中国长期以来进展缓慢的控烟进程正在提速。
  
  履约:政企合一,博弈艰难
  “控烟”二字,于中国人而言,并不陌生。
  向前追溯,1987年国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》,提出在公共场所内禁止吸烟。1991年,卫生部发布《公共卫生管理条例》实施细则,规定在影剧院、音乐厅、体育馆、博物馆、公共交通等候室等共13类公共场所禁止吸烟,全国爱卫会、卫生部等十一个部委同期还联合发出了《关于在公共场所和公共交通工具上深入开展不吸烟活动的通知》,同年通过的《中华人民共和国烟草专卖法》更是明确规定:“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育,禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟。”全国爱卫会、卫生部等部门还于1997年颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》,对公共交通工具及其等候室禁烟提出进一步要求。
  而关于控烟的一个关键时间点,是在2003年。
  当年5月,世界卫生组织(WHO)第56届大会在日内瓦召开,192个成员国一致通过《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》),要求各缔约国必须提高烟草价格和税收,禁止烟草广告,禁止或限制烟草商进行赞助活动,打击烟草走私,禁止向未成年人出售香烟,在香烟盒上标明“吸烟危害健康”警示,并采取措施减少公共场所被动吸烟等。
  中国于2003年11月正式签署《公约》,并经十届人大第17次会议批准,《公约》于2006年1月9日在国内正式生效。因《公约》第8条要求缔约方需采取有效措施,防止公众接触烟草烟雾。于是,2007年7月,《公约》第二次缔约方大会通过了《防止接触烟草烟雾准则》(以下简称《准则》)。按照《准则》要求,我国承诺,2011年1月9日前,在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所实行100%禁烟。
  但现实中,禁烟结果却不尽如人意。
  2011年,由杨功焕以及清华大学国情研究中心教授胡鞍钢等人主编、上百名专家参与研究、中国疾控中心等部门联合发布的旨在评估我国对《公约》执行情况的《控烟与中国未来——中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》(下称《报告》)指出,我国控烟履约绩效只有百分制的37.3分,处在公约缔约国中最末几名,距及格线很远。
  《报告》同时指出,中国男性人群的吸烟率和全人群二手烟暴露仍维持在一个高的水平,从2002年到2010年8年中,基本没有下降,依然维持在3亿人以上,且遭受二手烟危害的人群达7.38亿人。与此形成对比的,是我国卷烟产量的迅速增加。2009年卷烟产量达到22908.6亿支,比2000年增长了近40%,是全球全面控烟背景下增长最快的国家之一。
  此后曝出的另一条消息,同样让控烟人士失望。
  中国民间控烟组织——新探健康发展研究中心在其发布的《2013年中国控烟观察——民间视角》中提到:世界卫生组织对全球履行《烟草控制框架公约》满5年的100多个国家进行了调查,结果显示40%以上国家对16类公共场所和工作场所都有全面禁烟规定,90%以上国家均有公共交通工具、政府办公大楼等6类以上场所的全面无烟政策。而中国仅在医疗和教育系统两类场所实行全面无烟政策,故在满分16分的测评中只得2分,在烟草广告、促销和赞助一项中甚至得了0分。
  无论世卫组织的调查,还是中国疾控中心的报告,都显示:2003年至2013年,控烟10年,中国不仅成了世界第一大烟草生产国和消费国,而且控烟工作在《公约》所有缔约方中一直处于垫底位置,控烟目标逐一落空。
  症结在哪里?
  控烟界人士,多将原因归结为国家烟草专卖局政企不分的体制。由杨功焕等专家参与发布的那份关于“控烟与中国未来”的《报告》,就认为,烟草专卖局“阻碍控烟履约相关政策、法律等出台实施,公开进行不利于控烟履约的工作和活动,已成为中国控烟工作最大障碍”。
  杨功焕多次在接受媒体采访时,对国家烟草专卖局监管者和经营者混为一体的身份表示质疑——一方面,它承担增加生产销售、促进烟草产业发展的职责;一方面,它又肩负立法和敦促禁烟工作的重任。“不要让一个卖烟的来管控烟”,在杨功焕看来,维护烟草行业利益的国家烟草专卖局,不可能有强烈的控烟愿望。
  而烟草专卖局“模糊身份”的背后,暗藏的是政企合一的体制根源。
  中国烟草专卖局与中国烟草总公司,一套人马、两块牌子。而在2003年签署世界卫生组织(WHO)《烟草控制框架公约》后,中国成立了八个部委组成的履约协调小组,烟草局也赫然其中。牵头单位则是烟草专卖局的主管单位发改委(实行大部制改革后,烟草专卖局改由工信部管理)。“工信部既是主导部门,又管理着国家烟草专卖局,集两个对立角色于一身,做出的决定难辨是企业决策还是政府决策。”杨功焕说。
  而最为控烟界诟病的,则是2006年国家烟草专卖局组织课题组编写的《〈烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》(下称《对策研究》)一书。由于该书主编和主要撰稿人都来自烟草企业,因而被学者们认为有为控烟工作设置障碍之嫌。新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示,《对策研究》多处强调烟草是中国重要的支柱产业,回避烟草每年致百万人死亡的事实,而以发展经济为借口,继续为扩大烟草生产制造舆论;同时,《对策研究》中强调吸烟是人类的基本嗜好,也是吸烟者的基本权利。以维护吸烟者基本权利为借口,淡化吸烟成瘾性和致命性;此外,《对策研究》极力反对在卷烟包装上印刷健康警示图片,且对于《公约》在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助的要求,《对策研究》声称不需作出相应行动。
  以上种种,在控烟界看来,都是以消极不作为的方式违约。
  另外,在研讨会上控烟志愿者宗志国指出,400多页的《对策研究》,至少4处提到烟草业代表对《公约》中译本施加影响,最后形成的中译本篡改了《公约》原意。例如,英文文本中的“should”和“comprehensive”的中文对应词为“应”和“全面”,而中译本分别变成“宜”和“广泛”。吴宜群认为,“广泛”与“全面”一词之差,却存在本质差别,致使此后我国履行《公约》时,对烟草广告是限制而不是全面禁止。 
  在吴宜群看来,中国要保证兑现控烟承诺,国家烟草专卖局与中国烟草总公司两位一体的格局必须改变。与吴宜群持类似观点的专家不在少数,在他们看来,世界上很多国家都不存在国家烟草专卖局,95%以上的烟草公司为民营,中国控烟若要有所成效,需实行政企分开,政府应充当公众利益守夜人。
  关于体制问题,烟草界却有完全不同的声音。中烟集团相关领导在接受采访时曾表示,行业垄断地位有助于控制香烟消费,而“有计划、有节制地发展烟草行业,目的是控制其发展速度,防止盲目扩张。如果没有垄断,香烟的生产和消费量将变得更大”。
  
  无烟社会 烟草成瘾是伴随现代社会发展的一种产物,如何使儿童远离烟草,形成社会控烟的文化,是一个巨大的课题。图为2015年5月28日,浙江省临安市城南小学,小禁烟队员们在展示香烟模型上写的禁烟标语。
  
  账单:要GDP,还是要健康
  这样的说法,自然让控烟界不满。在他们看来,有太多事例,可为政企合一导致中国控烟之路举步维艰提供佐证。
  2008年11月,《烟草控制框架公约》第三次缔约方大会在南非德班召开——中国被与会200名全球NGO代表授予“脏烟灰缸”奖,颁奖词为:宁要漂亮烟盒,不要公民健康。原因是,在讨论关于烟草包装警示语的实施准则时,绝大多数国家都赞成不作修改地通过,但中国代表团发言说使用腐烂的肺等图片警示很困难,理由是:中国烟盒上的名山大川是历史文化的积淀,放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”,因此“尽管从法律上、健康上中国不反对,但从民族感情和文化基础上有保留意见”。发言人士正是来自中国烟草专卖局。在其看来,由于包装的巨大改变,“将可能导致我国的高档卷烟从礼品形式转移消费领域快速减少或退出,还可能导致高档卷烟的价格回落”。
  透过以上观点不难看出,一根香烟背后隐藏着一本复杂的经济账,而烟草经济链正是掣肘中国控烟工作开展的重要原因。
  《南方日报》此前报道称,国内有的省份就是靠烟草业生存,比如云南,2009年省财政总收入达1490.7亿元,烟草行业对全省财政贡献高于45%。在偏远的中国农村,房上甚至被刷上各种标语:“少生孩子,多种烟”、“种烟是脱贫致富的捷径”。
  公开数据显示,2014年烟草业税收入达到了9110.3亿元。据国家烟草专卖局的预算,5月10日提高卷烟消费税后,预计今年烟草行业上缴国家财政总额将达到10500亿元左右。
  一万亿的财政收入,其背后牵动的不止是一个行业、一个省份,而是一条巨大的产业链背后的方方面面。
  基于此,曾有烟草集团相关人士向媒体表示,如果全面禁烟,可能会带来各种社会问题。比如,全面禁烟首先会影响烟草业从业者的就业。我国种烟叶的地区主要分布在贵州、云南、四川等地,均属较落后地区,一旦禁止烟草产业,这些人的安置、生存怎么办?
  对于这样的说法,控烟人士不会认可。就在那场关于“控烟与中国未来”《报告》发布会上,国务院参事马力表示,中国应该控制烟草种植,“根据对云南的每亩成本效益分析,桑蚕是4,水果是2,油菜籽是1.7,大米小麦是1,而烟叶只是0.99。农民要想增加收入一定要转型,可以搞其它经济作物,甚至制定其它政策使这些烟农在产业转移和城镇化过程当中进入二、三产业。”
  另外,对于有人担心控烟会影响中央税收与部分地方经济,杨功焕在接受媒体采访时表示,由于吸烟的成瘾性,即使在控烟力度很大的国家,吸烟率的年下降率也不到1%。“而我国还处于人口增长的时期,每年人口增长1%。因此,估计在未来的30年,我国吸烟者的数量还会维持在3亿人左右,中国烟草产业会有20到30年的时间转型,控烟不会对国民经济带来影响。”
  而对于“纳税大户”烟草业对GDP的“贡献”,杨功焕等控烟人士,却将其冠以“黑色的带血GDP”。在他们看来,无论从经济净福利,还是社会净福利看,这一产业对中国整个社会都是负贡献,鼓励烟草行业发展是在牺牲公民的长远健康去获取短期的经济利益,这种经济利益,甚至具有“高利贷”效应。
  一如世界卫生组织研究表明:若一个国家当年的烟草税是若干亿美元,20年后,这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害,且不包括由吸烟导致的其他损失。
  在国内,亦不断有研究数据,支持世卫组织的说法。
  据“控烟与中国未来”《报告》显示,1998年,我国烟草业所作的综合社会经济贡献(含就业贡献)仍大于其所导致的总社会成本,但从1999年开始,烟草业的综合收益已经开始低于其带来的综合成本,而且这一差距越来越大。以2005年为例,因吸烟而造成的直接和间接成本高达2526亿元,相当于GDP的1.4%,而当年,烟草业上交的利税总额只有2400亿元。
  北京大学中国经济研究中心教授李玲在其《中国吸烟成本估算》研究报告中,表达了同样看法:在2005年由于吸烟给国家经济造成的损失(从医疗费用到给生产力带来的损失等)估计在2200亿到2800亿元间,已经超过烟草业给国家带来的2400亿税收收益。
  控烟界提供的数据一再重申,烟草行业所带来的经济效益,最终将消融于医疗、劳动力损失等社会支出之中。对此,清华大学国情研究中心教授胡鞍钢还有更深一层忧虑——“2015年后中国劳动年龄人口比例将下降,‘人口红利’期结束。而今后20年到40年将是吸烟导致的疾病发病高峰期”。在他看来,中国进入烟草归因疾病负担的高峰,将会与“人口红利”期结束时间一致。而社会养老负担和沉重疾病负担叠加,如果不进行烟草控制,中国经济的可持续发展将受到严重影响。 
  胡鞍钢的担忧不无道理。据中国控烟协会提供的数据显示,2005年我国归因于烟草使用的死亡人数达到120万。其中三分之一的人年龄在40到69岁之间。若照这个趋势发展下去,到2030年,我国归因烟草的死亡人数将会超过300万。
  相较于2005年的数据,2014年12月,在国家卫计委召开的关于介绍控烟法制化建设情况会议上,宣传司副司长姚宏文提到的每年死于吸烟相关疾病的人数显然又有提升——已达136.6万。姚宏文另外表示,每年还有约10万人死于二手烟的“暴露”导致的相关疾病。而全国吸烟人数超过3亿,15岁以上的人群吸烟率为28.1%,7.4亿非吸烟人群遭受“二手烟”危害。
  种种现实,迫使更多人开始权衡烟草行业给经济和社会带来的利弊影响。毕竟,没有人愿意看到这样的结果——烟草危害的累积效应,给国民经济的可持续发展和医疗负担带来“井喷”式灾难。
  
  立法:曲线控烟,从地方到中央
  基于此,近年来,支持控烟者千呼万唤一部全国性控烟立法出台。而这刚好解释,作为全国性法规《公共场所控制吸烟条例》在去年11月向社会公开征求意见时,控烟界为何信心倍增。在其看来,《条例》的制定,更大意义在于表明国家已将控烟立法提上日程。毕竟,自《烟草控制框架公约》生效后,控烟法律法规的制定始终没有列入国家立法规划。而《公约》只有单独立法,将其转换为国内法,才能成为法律依据,具有约束力。
  但信心之外隐忧仍存。有来自民间的声音,认为此《条例》太过严苛,希望公共场所全面禁烟有一定“缓冲期”,大众需要接受的过程。另一重压力,则来自烟草业。有烟草业内人士将《条例》与美国历史上的《禁酒令》相比较,称禁酒令实施后,正规市场被禁,导致地下黑市飞速发展,因而判断当国产烟草企业被限制后,走私、伪劣香烟可能趁势而起。
  控烟界的另一重隐忧,是《公共场所控制吸烟条例》能否得到落实。一些专家就认为,实际操作中的困难可能会阻碍这一法规的顺利实施。
  专家们的担心不无道理。在全国性控烟法律出台前,先从设立地方性禁烟法规入手,以“地方包围中央”——2007年4月,中国疾病预防控制中心启动了“迈向无烟中国”控烟项目,在中国20个省(自治区、直辖市)的20个城市项目点和20个农村项目点开展控烟干预活动。天津、重庆、沈阳、哈尔滨等15个城市纷纷加入,覆盖人群达到1.4亿人。
  这些城市无烟立法的成功,对全国性法律出台形成有力支持,但具体实施时所面临的尴尬处境,亦不可忽视。比如,《人民日报》相关文章中,就曾以“无烟环境促进项目”首批7个试点城市之一的南昌为例,阐述地方立法的实施难。《南昌市控制二手烟烟雾危害条例(草案)》出台时,曾被世界卫生组织和众多专家称为中国至此最接近于《公约》要求、控制“二手烟”危害“最全、最严”的立法草案。但在接受了南昌市人大两次审议之后,却未能进入最终表决程序,原因是,专家质疑其“过于超前”、“不符合国情、省情、市情” 、“难以实施”。
  但也有专家对地方控烟法规的出台及实施效果持相对乐观态度。中国疾控中心控烟办公室研究员杨杰就曾对媒体表示,他经过调研发现,此前一些地方出台的控烟法规并不会成为 “一纸空文”:上海条例从2010年3月1日生效至今,执法部门开展控烟执法检查的家数达到了163万家;广州达到了50万家;深圳条例生效仅仅半年时间,执法检查了近5万家场所,处罚违法个人达到了七千多例。
  杨功焕也认为,地方无烟立法在执行上虽有难度,但却也在不断推进。如今北京“控烟令”的实施,杨功焕对其充满期待。在她看来,北京无烟立法从“健全的值班队伍”、“公民守法”、“信息透明”、“公开监督”这四个层次保证了执法的有效性。另外,执法机制也是清晰的。“现在不可能一实施条例,马上就没有人抽烟,但关键取决于政府在行动、整个社会在行动,这会使守法率越来越高,执行越来越好。”
  但杨功焕也多次向媒体表示,政府重视是推进控烟的前提,如何有效地让烟害成为社会共识,才是控烟关键。而其中,出台或修订全面禁止烟草广告促销和赞助的法规、重新修订针对卷烟包装标识的规定等,都可成为共识形成的推力。
  就如2008年,因“宁要漂亮烟盒,不要公民健康”而被授予了“脏烟灰缸”奖,中国在烟盒上的警示标注问题一直饱受质疑。去年,世界卫生组织发布了一份名为《中国的烟盒健康警示》的报告,指出“吸烟有害健康”这几个字几乎没有起到警示作用。而目前全世界超过60个国家通过立法,要求采用图形方式进行健康警告。比如加拿大使用肺癌患者临终阶段的照片,印度使用肺病和口腔癌的图片。
  杨功焕一直强调,烟盒是最好的戒烟教材。因此,她也给《公共场所控制吸烟条例》提了一条修改意见——烟盒上的警示图片,应由卫生部提供,而不是由烟草专卖局决定。对于中国控烟的未来,她认为还有很长的路要走。至于全国性无烟立法,在她看来,有准备期和立法期,而立法和执法也需要有法律专家的参与,有媒体的支持,更要有公众的参与,总之,“需要一步一个脚印来推行。”
  
  提税:最可操作的控烟策略?
  在2014年12月,国家卫计委召开关于介绍控烟法制化建设情况会议上,宣传司副司长姚宏文还表示,世界上公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草的税收和价格,这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项控烟策略。而当前,我国正在深化财税体制改革,这为实施提税控烟的措施提供了难得的历史机遇。
  姚宏文讲出了很多控烟界专家的心声。多年来他们一直呼吁,除立法外,还应采取经济杠杆措施达到控烟目的。
  2014年5月29日,第27个“世界无烟日”前,由北京师范大学社会发展与公共政策学院主办的一场名为“提高烟草税,减少烟草危害”的研讨会,可谓“阵容豪华”。除原卫生部部长张文康、副部长黄洁夫以及卫生系统官员和学者出席外,原国家税务总局副局长杨崇春、许善达和财政部部分官员,也为控烟派站台。
  研讨会上公布的一项数据显示——按照世界卫生组织的计算口径,我国烟草制品实际税率在40%—46%之间,而世卫组织向中国政府建议,应将烟草税提高至卷烟零售价格的70%,以减少吸烟人数。
  然而,就在研讨会举行的一天前,《东方烟草报》以访谈形式,发表对国家烟草专卖局烟草经济研究所副所长李保江的专访——《烟草税不仅仅只关乎控烟》。 
  文章中,李保江对提税的看法,显然与控烟派不同。在他看来,加强烟草控制虽是正确而必要的,但通过提高烟草税促使烟民减少需求甚至戒烟,只是一种良好的愿望。真实情况与逻辑上的美好理论、动机上的良好愿望可能相差甚远。他认为,烟草消费者的正当权益应受到公正平等的保护,而提高烟草税后,“绝大多数消费者,并不会因此而减少吸烟或戒烟,而是在既定的收入约束下,被迫选择档次更低的烟草产品,甚至质量更差、危害更高的假冒伪劣烟草产品,或压缩其他方面支出以满足其刚性烟草消费需求。”另外,他认为,对烟草产品不科学、不适当征收重税还有可能不公平地加重中低收入消费者的经济负担。
  这样的说法,控烟派不会认可。
  在一份2014年10月,由美国加州大学伯克利分校教授、美国卫生研究所国际控烟政策中心主任胡德伟,北京师范大学社会发展与公共政策学院教授张秀兰,对外经济贸易大学教授郑榕,国家税务总局税收科学研究所主任石坚,财政部财政科学研究所研究员梁季,中国疾病预防控制中心原副主任杨功焕,中国疾病预防控制中心副主任姜垣等专家共同起草的名为《关于提高中国烟草消费税的建议》的报告中,几乎逐条梳理了提高烟草税后,对烟草消费、财政收入、国民健康、低收入群体及经济的影响。
  首先,报告假设以卷烟消费弹性-0.15保守计算,每增加一元人民币从量税,卷烟消费量将减少31亿包,410万吸烟者将因此戒烟,从而挽救100万人的生命。虽然政府加税减少了卷烟消费量,但加税的比例高于减少消费量的比例,因此政府税收会增加854亿元。另外,410万的戒烟者将直接降低医疗支出26.8亿元。
  其次,针对增加卷烟税有可能使烟草企业及烟农减少就业或收入的说法,报告提出,根据收入产出关系可以估算因为加税1元,卷烟销售量减少31亿包,烟草职工可能减少1656人,而该数字和每年从烟草企业提早退休或下岗的6万人相比,只占2%-3%。同样以31亿包卷烟减售量来推算对烟叶生产量的影响,大约减产2万6千吨,和全国年产量243万吨(2005年统计数字)相比,只占1%。另外,和国务院参事马力在关于“控烟与中国未来”《报告》发布会上的观点类似,这一报告亦认为,烟叶并非经济收益最好的农作物,其他如特种优种水果等替代作物,比烟叶收益更好。报告因此提出,增加卷烟税对烟草企业的就业及烟农的影响微乎其微,而对国家财政收入、国民健康及现代农业发展百利无害。
  另外,针对加税可能会加重低收入吸烟者的经济负担问题,报告认为,低收入吸烟者对卷烟价格上涨比收入中上的吸烟者更为敏感,因此更容易戒烟或少买烟,由此节约的资金可以帮助整个家庭支付衣食住行及教育费用。另外,虽然低收入吸烟者每包增税负担的比例较高收入者大,政府可以将提高税收所得用于提供社会福利,改进医疗卫生条件,解决贫困问题,服务低收入人群。
  至于加税后吸烟者转而购买较低价香烟,从而继续维持吸烟习惯、吸烟数量的说法,报告指出,根据2006-2009年中国六城市5000人的追踪调查,大约有7%-8%的吸烟者在烟价上涨后,转而购买低价品牌香烟,从数量上讲,比例并不高。绝大多数吸烟者会减少吸烟或试图戒烟。
  从报告不难看出,控烟派与烟草界几乎针锋相对。
  然而,当时间转入2015年,关于烟税调整的利弊,在两方之间引发的拉锯战,因“税价联动”政策的出台,开始出现调和可能。
  比如,李保江就对本次提高烟草税给予正面评价,在他看来,此次烟草税价调整,一个很重要的意义就是完善了烟草消费税的政策。而在提税的同时,国家烟草专卖局同步提高卷烟批发价格和建议零售价,就是为了更好地达到控烟效果。
  至于控烟专家普遍认为的,“在经济新常态下增加财政收入,是中国此次提高卷烟消费税的重要驱动因素”,李保江也表示,增加财政收入确是此次提高烟草消费税“一举多得”的重要组成部分。而对外经济贸易大学郑榕,则以自己的推算数据,解释了增加财政收入的效果。在其看来,从理论上粗略估计,提税后一年的烟草税会增加1300多亿元。她进一步指出,对于增收的烟草税的投向,国际上通行的做法是将烟草税用于民众健康,而中国目前还没有。新探健康发展研究中心副主任吴宜群则希望,将增收的烟草税用于支持戒烟,如设立戒烟门诊。
  以上这些声音让人不难发现,原来与控烟界互相角力的烟草业体系,开始与控烟界展开基于事实的对话。这让控烟人士感慨,中国控烟统一战线正在形成和不断扩大。
  这或许正是杨功焕们这些控烟人士倍感希望的原因——从国家将控烟立法提上日程,到烟草消费税调整,再到如今统一战线的逐渐形成,显示出的是政策阻力正在减少、共识趋于形成。
  烟草控制虽涉及复杂利益关系,但当控烟逐渐成为社会共识后,曾举步维艰的中国控烟之路,或许正如新探健康发展研究中心副主任吴宜群希望的——在已经迈开一小步后,小步快走起来。
  
  (链接)
  烟税收入用途的国际及港澳台案例
  在烟税的收入用途方面,超过20个国家将烟草税收入的全国或部分专款用于公共卫生、医疗服务、医疗保险或控烟措施。
  
  美国:美国烟草税分地方税(主要是州税)和联邦税两部分,都征收在零售价环节。各州因情况各异,税率不同。地方税收属于各州所有。联邦税全国统一,为从量税。2009年以前,联邦从量税为每包39美分。2009年增加62美分,变成每包1.01美元。卷烟销售量2009年较2008年减少8.3%,但是税收增加了12.76亿美元。增加的税收为800万青少年提供了医疗保险。美国联邦政府提议于2014年每包再增加0.94美元用以补助联邦医疗保险费用。
  
  法国:法国财政部于2011年10月加税,使烟价提高6%(每包约上涨30美分)。从2010年10月到2012年6月,法国卷烟销售量减了4.3%。法国国民议会于2012年10月再提高4.5%的烟税用以补助2013年社会保障费用。
  
  港澳台:香港、澳门、台湾近年来都显著增加了烟草税。香港在2009年每包卷烟税增加8港元,2011年又每包再增加10港元(从每包39港元增加到49港元)。使香港的烟税占零售价的68%,大部分增加的税收用于医疗服务、医疗研究和控烟。
  
  澳门政府于2009年每包烟税增加4澳门元,2011年又增加了10澳门元。加税后,澳门烟税为零售价的55%。
  
  台湾早在2011年就开始利用烟税控烟并用以补助全民健保的费用。2006年政府每包卷烟增税10元新台币,2009年每包再增加10元新台币。所增加税收的70%用于健康福利,30%用于癌症治疗和控烟、戒烟。2011年台湾的烟税率为零售价的53%。
  (以上内容参考《世界卫生组织烟草税管理技术手册》)
  
  烟草税收与公共卫生收益
  烟草税的提高会延迟青少年初始吸烟年龄并促使成年吸烟者戒烟,极大地减少因吸烟而早逝的人数,从而显著降低由于烟草使用而引起的卫生和经济负担。
  例如在印度,预计2010年之后的几年,由于吸烟致病而造成的早逝人数可达近百万,其中包括死于心脏病、癌症、呼吸系统疾病和结核病者。印度对卷烟课税很低,对比迪烟和雪茄烟的征税在历史上一直近乎为零。大幅增加这类烟草税收会显著降低吸烟率和由此引发的疾病与死亡,同时又能大幅提高政府财政收入。研究显示,卷烟价格提高10%可令印度农村卷烟消费降低3.4%,而比迪烟价提升10%可分别减少印度农村和城市消费的9.2%和8.5%。对青少年来说,他们的卷烟吸烟率和比迪烟吸烟率也会分别降低1.7%和11.7%.
  对民众健康而言,通过加税将比迪烟价格提高52.8%可以避免当前比迪烟吸烟者中460万例的早逝,而通过增税把卷烟价格提高153%可以避免现有卷烟吸烟者中200万例的早逝。此外,通过延迟当前印度青少年的初始吸烟年龄,可以预防160万例和1090万例由吸卷烟和吸比迪烟带来的早逝。
  在俄罗斯,计划增加的烟草消费税,预计可减少约8万例死亡。如果俄罗斯选择将烟草税提高到占零售价格70%的话,就能避免俄罗斯现有人口中高达270万人死于烟草相关疾病。这会将烟草相关疾病死亡减少达12%,且从长期来看作用可能更大。同时,政府每年可额外收取1530亿卢布(60亿美元)的消费税。
  在乌克兰,相对小幅的提税,即把烟草税提高到占零售价格50%的水平,可减少高达50万的吸烟人口,避免25.3万例死亡(占预期死于烟草相关疾病人数的3.1%),且每年可增加约14亿乌克兰币(2.81亿美元)的额外消费税收入。若乌克兰将烟草税提高至零售价的70%,吸烟人数可减少近200万,可避免约100万人死于烟草相关疾病,即烟草相关死亡减少12%。同时,政府可每年增加额外42亿乌克兰币(8.6亿美元)消费税收入。
  (以上内容参考《世界卫生组织烟草税管理技术手册》)
  
  
  《小康》2015年07月上
 

 
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来源:小康杂志
发布时间:2015-07-08


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