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  2015年07月《小康》上旬刊
  栏目:封面故事
无烟之城:地方“禁烟令”的法与罚

★文 /《小康》记者 尤蕾

  无烟城市 2015年5月31日,北京,鸟巢举办禁烟活动。鸟巢上悬挂禁烟标识。在全国已有17个城市先后宣布要建成“无烟之城”。
 
  尽管此前已有16个城市出台“禁烟令”,但首都北京的加入无疑更具示范意义,地方法规的实施经验有助于推动全国性禁烟条例的出台
  
  5月30日,巨幅禁烟标志被悬挂在北京著名地标之一的鸟巢之上。这种从未有过的为禁烟造势宣传的做法让控烟界激动不已。
  被称为“史上最严禁烟令”的《北京市控制吸烟条例》出台后,在接下来的两周显现出了其强大的约束力:实施首日便开出首张个人罚单,从6月1日—14日北京市共开出8张罚单,12320公共卫生热线接到控烟投诉举报电话共计1742件。
  控烟,无疑是六月份北京的关键词之一。但北京并不算先行者,据了解,目前全国已经有16个城市先于它走在了禁烟的路上。
  
  从预留缓冲带到全覆盖
  提到首开“禁烟令”先河的城市,哈尔滨当之无愧。
  2009年,哈尔滨就出台了相应的控烟条例。在全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕看来,哈尔滨具有示范效应,在中国率先在公共场所禁止吸烟上取得了突破,“但是,哈尔滨当时也留了一些缓冲,最明显的就是机场仍旧保留了吸烟室”。
  北京此次最严“禁烟令”下,最明显的亦是首都国际机场吸烟室的关闭。
  “出台禁烟令越晚的城市,其法令与框架公约越接近,很多城市就是在哈尔滨的‘条例’条文的基础上制定了更高要求的禁烟令。” 新探健康发展研究中心主任、研究员王克安对《小康》表示。
  《北京市控制吸烟条例》就属此类,受访专家认为它确是“史上最严”。该条例解决了一系列控烟遗留问题,并给今后其他地方控烟法规的制定以及修订提供了样本。对此,王克安解释道,所谓“史上最严”要从三个方面来评判,第一是从法条看,其覆盖范围是否全面,有无缓冲期,北京的控烟条例几乎是全覆盖,机场、火车站、汽车站等公共场所将全面禁止室内吸烟,幼儿园、中小学、少年宫等单位的室外区域也不允许吸烟。第二是从执行力度上,罚款与执法是否严格,根据北京控烟条例,对于违反禁令的烟民最高罚款200元,对于违规设立吸烟区的则最高罚款3万元。第三则是要看禁烟令执行是否能够落实,这一条还需要时日检验。
  “北京的禁烟令能够覆盖更广泛的范围,其实也经过了多次激烈争论。在条例草案修改意见稿进行讨论时,要不要设立吸烟室、单间办公室能否吸烟、机场能不能做到禁烟是当时讨论的焦点。”王克安介绍说。
  在北京市人大常委会审议期间,有委员提出建议将“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”中“工作场所”的表述改为“共用的工作场所”。一般而言,“共用的工作场所”是指两人以上的工作空间,一旦改动就意味着单人办公室可以吸烟。而拥有单人办公室的一般是领导干部,这无疑与中央“两办”的要求相违背,也有在控烟上实行“双重标准”之嫌。
  另外,该控烟条例的另一主要焦点是,“带顶儿”的场所都不让吸烟,也就意味着只要有顶棚和两个侧里面的公共场所都禁止吸烟,没有任何缓冲期和例外。同时,王克安还提到,禁烟范围还覆盖到了室外排队的等候区。
  北京显示了执行这一禁令的决心,在控烟执法行政处罚执行的第一周,就对26家单位、51个人进行了处罚。
  
  给深圳“控烟”点个赞
  在控烟行动上,需要遵循有法可依、执法必严的原则才能打赢这场战役。  
  从事多年控烟工作的专家经常被问到的问题就是“禁烟令会不会又是运动式控烟”,对此,王克安说,立法后有力执法,才能让控烟法令落到实处。 
  自去年3月1日深圳施行控烟条例以来,它用一组数据让人们看到了一份执法成绩单。从2015年1月1日到4月30日,劝导吸烟人员55181人次,处罚2283人次,共计个人罚款114450元。检查各类场所23143处,对违法场所罚款处罚2宗,共计场所罚款4万元。
  在全国实施控烟条例的城市中,深圳在执法上无疑是个示范。但深圳也曾有过尴尬的控烟执法阶段,1998年它就出台过控烟条例,却从未开出过一张罚单。新的控烟条例一方面将罚款额度提高到50—500元,另一方面执法单位也从1个增加至8个,之前是卫生部门执法,而今则将交通运输、文体旅游、公安、城管、市场监督、卫生监督、铁路、民航等纳入进来,多部门联合执法充分调动了场所主管部门的执法力量。
  深圳为保证执法力度不减弱,还将控烟监管和执法工作纳入到了各相关部门的年度考核之中。同时,深圳市人大还加强对控烟执法的监督,控烟办每月对控烟执法情况进行汇总,各个部门汇报控烟执法存在的问题和取得的经验。
  “控烟肯定需要一支基本的执法队伍,但是这还远远不够,还需要动员全社会的力量。”王克安说。
  长春市在控烟执法上走出了一条自己的路子。与深圳不同,其执法部门只有卫生监督所,但又与深圳类似,执行控烟的也是各单位,比如卫生局负责监管医院、教育局负责监管学校、文化局负责监管网吧等。另外,各单位要设禁烟领导小组,各单位法定代表人是第一责任人。如果监督人员巡访不到,可以协调相关主管部门、主管领导,随时进行监督检查。 
  同时,长春还培训了一批义务监督员,在禁烟令实施的首日,就有400名义务监督员上岗。
  长春充分利用义务监督员的做法被王克安充分肯定,吸烟仅仅是几分钟的事情,执法人员很难把违规者逮个正着,而如果义务监督员参与进来,就可以将违规的重点区域或场所上报执法部门,有助于他们对此进行重点执法。
  
  从地方试验到全国立法
  在我国成为《世界卫生组织烟草框架公约》缔约国后,中国疾病控制预防中心于2007年4月启动了“迈向无烟中国”项目。2010年1月,选取了7个城市开始做“无烟环境促进项目”,选取的第一批城市包括哈尔滨、天津、沈阳、重庆等,后来又增加到15个城市,据杨功焕介绍,几乎覆盖了1.4亿人口。
  据了解,截止到目前,已经有包括哈尔滨、深圳、鞍山、天津、兰州、上海、杭州、北京等17个城市出台了“禁烟令”。“现在重庆、武汉、厦门、成都、西安正在致力于打造‘无烟城市’。”王克安告诉记者。
  作为缔约国,我国应该在签署框架公约5年内出台一部全国性的“禁烟令”。地方的控烟条例纷纷出台,而具有全国适用性的控烟条令却迟迟未来。也因此,有人形象地将我国的控烟立法称为“地方包围中央”。
  为何出现如此现象?杨功焕认为,国家立法需要的时间通常比较长,地方则相对好很多。“很多地方对于控烟立法是很积极的,如果再得到当地法制办的支持,立法成行得更快。”杨功焕说,地方政府的意愿非常关键,哈尔滨和天津推动控烟立法时,当地法制办功不可没。
  2014年11月24日,国务院法制办网站发布了《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》,面向社会公开征求意见。杨功焕说,该条例送审稿征集到四万多条修改意见,应该还会有第二轮征求意见。
  虽然全国性控烟条例何时落地尚不得知,但王克安表示,地方“禁烟令”的出台和完善对于全国性法令可以起到促进作用。杨功焕也认为,地方性法规对于全国性控烟条例有示范作用,地方无烟法规实施民众监督,机制透明,设立监督举报平台,并把控烟责任放到了场所经营者身上,这些都是全国性条例可以吸收的经验。
 
  
  《小康》2015年07月上
 

 
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来源:小康杂志
发布时间:2015-07-08


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