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广东省佛山市高明区金辉夜市
近年，随着城管在执法中与商贩冲突时有发生，涉及城管执法的法律争议不断升温。广东省佛山市高明区交通城管局在探索城市管理新方法、新思维的同时，建议专门设立国家层面的《城市管理法》，以确立城管执法的“边界”。
“在人们的心目中，城管的行为可以用六个动词高度概括：踢（担子）、翻（摊位）、踩（菜篮）、拗（杆秤）、抢（物品）、打（小贩）。2010年8月16日，我正式上任广丰县城管局，任局长、党组书记。我知道，我从此烦事缠身，挥之不去。”江西省广丰县城管局局长、广丰县作家协会主席周亚鹰在其著作《我是城管》中这样写道。
周亚鹰把人们对城管的刻板印象一览无余地展现出来：做事琐碎、行为粗鲁，甚至与民相争。但城管真的都是这样吗？“群众对城管一直有很多误会，某些媒体有时会夸大报道。加上小贩一直被看作弱势群体，城管则被看成是强势者。因此小贩常被同情，城管自然就成为了‘恶’的一方。其实，加强城市管理主要是为了改善城市市容市貌和居住生活环境，但没有人对城管的努力表示感谢，而部分小贩不配合执法还会博得同情。这些都是城管不知往哪诉苦的心声。”广东省佛山市高明区交通城管局相关负责人感慨道。
近年来，佛山市高明区在加强城市管理改革上开始作出新的探索，力求改变人们对城管的印象。在探索的过程中，他们既要考虑到小贩生计的延续，也要思考如何保持市容整洁，还要注重执法时的有法可依。
高明城市管理的新探索
晚上7时，位于高明区荷城的金辉夜市华灯璀璨、人声鼎沸，大大小小的帐篷整齐排列，众多摊位——衣服、鞋帽、饰品、美食等一应俱全。对经常逛夜市的人说，金辉夜市是几年前才开业的新夜市，现在已成为在高明生活的人们购物、饮食等消费的好去处。
高明区交通城管局相关负责人介绍，金辉夜市位于区人民医院后金辉路，长200多米，宽50多米，有摊位300多个。项目投入资金100多万元，并于2011年初开业。“建设夜市是高明城市管理的一个新尝试，我们希望通过集中管理，让一些以前的小贩可以有自己固定的摊位。这样做既可以解决他们的生活需求，引导小贩成为合法经营者，也能够很好地改善市容市貌。”
但并不是所有商品都适合夜市，例如蔬菜、杂鱼、家禽、土特产等商品，小贩们多会选择在早上到市场附近摆卖。买菜者与小贩讨价还价，马路成了菜市场，交通为之堵塞。交通城管局相关负责人认为，这对菜市场里的合法经营者很不公平，他们正规交租开店，但一些人已经在市场外买完东西就走了，进市场的人反而很少。
于是从近几年开始，高明区设置规范化的临时摆卖点。据悉，执法部门指导、帮助流动摊贩较多的万成路溢达公司生活区，建起了临时便民摆卖点，引导无证摊贩在此经营，收到了较好的效果。“我们规定流动摊贩摆卖不能超过早上7点。这样既可提供流动摊贩们合法地点经营，又可保证市场内合法经营者的利益。”高明区交通城管局一负责人解释。
如何判别城管执法“边界”？
经过了一系列的创新和探索，高明区在城市管理方面取得不少成果。记者走访高明区中心城区各大道路，发现鲜有小贩摆卖，道路也比较整洁。“但在城管执法的过程中，还是多多少少会遇到不配合的情况，这就考验我们执法的‘边界’要去到哪里。”高明区交通城管局相关负责人说。
近期，高明区交通城管局进行商铺广告牌规范工作。在一次执法行动中，城区一烟酒店老板因不满城管队员拆除店铺违法广告，持刀追砍城管队员。随后，现场警察鸣枪制止，才未出现人员伤亡情况。据悉，这是高明城管直属执法分局执法过程中首次遇到持刀暴力抗法情况。
高明区交通城管局相关负责人介绍，现在他们基本都采取“柔性”执法模式。“在正式执法前先与违规人做思想工作，希望通过协调让其先自行处理。如果拒绝听从，城管才会强制依法依规处理。当遇到违规人抗法打人时，城管队员是不允许还手的，必须尽量避免面对面冲突，并告知详情由公安部门依法处理。”
但让人困惑的是，在现实执法中，城管因为不像民警有明确的职责限定，对于执法的界限一直比较难把握。高明区交通城管局执法分局在执法时也遇到过类似困惑。他们认为，若可参考国外如美国、新加坡等发达国家设置城市警察，让国家行政法赋予城管明确职能，城管将能判断执法的“边界”。
高明区交通城管局执法人员在工作
中国需要有一部城管法
随着城管在执法中与商贩冲突时有发生，有声音认为城管是“借法执法”，也有声音认为城管的身份和职能权限没有法律规定。因此，涉及城管执法的法律争议不断升温。根据国内知名媒体调查显示，77.0%的受访者赞同进行全国性的专门立法，规范城管执法行为。
中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德认为，没有专门立法是困扰城管执法的最大问题。“在城管实际执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地、建设、工商等部门规章去执法。而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定。”
高明区交通城管局相关负责人也有这样的思考。“环保局的人员执法可以依据《环境保护法》，公安部门执法就有更多依据的法律了，但至今为止我国仍没有一部城市管理的国家法律。因此，城管在政府职能部门中处于什么位置，享有哪些权利，承担哪些责任和义务，都需要一部法律明确。”
除了国家层面上的《城市管理法》要制定外，还建议设置专门的城市管理部门。“目前，各地的城管工作各自为政，甚至在两个邻近的城市里，城管执法的范围、方式也不尽相同。另外，职能分散在好几个部门里，没有统一管理，有的地方将城管归城乡建设委员会管理，有的地方归城市管理委员会管理，均不尽相同。如果能有专门的城市管理部门，执法范围、管理形式都能得到统一。”
《小康》2014年12月中
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