广东珠三角拥有众多“巨型镇”，它们不少都“富可敌市”。但镇一级的行政区划让其管理权限只有正科级，可谓“财大权小”。近日，《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》征求意见稿出台，少数“巨型镇”或升格为镇级市并赋予更多经济社会管理权限。困扰这些经济强镇多年的“责任如西瓜，权限如芝麻”状况有望得到改变。
“财大权小”，一直是广东珠三角众多经济“巨型镇”的“心结”。根据最新的《广东镇域经济综合发展力研究报告》显示，东莞市虎门镇、佛山市南海区大沥镇、东莞市长安镇、佛山市顺德区北滘镇、广州增城新塘镇、佛山市顺德区乐从镇、中山市小榄镇、佛山市南海区狮山镇、东莞市厚街镇、东莞市常平镇分别位居广东镇域经济综合发展力排名前十位。其中，东莞、佛山分别有4镇入选，中山亦有小榄镇入选。
以2013年广东省各镇中GDP 排名最高的狮山镇为例，其全年地区生产总值约 803亿元，比广东的潮州（798亿）、河源（720亿）、汕尾（710亿）和云浮（623亿）四个地级市分别的生产总值都要高，可谓“富可敌市”。
然而，这些经济强镇虽人口、经济都相当于地级市，但管理权限却只有正科级。例如，位于佛山的容桂以前公务员编制不到80人，却要负担50万人口和上万家企业的公共服务，因此当地只能长期聘请“合同工”，解决基层行政人员不足的问题。镇一级行政部门无法提供适合经济社会发展需要的公共服务，常有“小马拉大车”之感。
日前，广东省发改委、广东省住房和城乡建设厅组织制订《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称“《规划》”），并形成征求意见稿。《规划》指出，2020年之前把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。也就是说，这些“巨型镇”有望得到更大的经济社会管理权限，升级为“镇级市”。如此一来，困扰广东珠三角经济强镇多年的“责任如西瓜，权限如芝麻”状况将有望得到改变。
“镇级市”的前世今生
“镇级市”一词，并不是最近才有。早在100多年前，广东就有政策提出让发展到一定程度的镇扩权，提升成市。根据历史资料，当时设市的镇有佛山（今佛山市祖庙街道办）、九江（今佛山市九江镇）、海口（今海南省海口市）、江门（今江门市蓬江区）、梅菉（今湛江市吴川市区）、陈村（今顺德区陈村镇）、石龙（今东莞市石龙镇）等7镇。但新中国成立后，大陆很快就废除了县下设镇级市的行政区划制度。
2010年前，中国的镇级市仅存于台湾地区。当地县级区划下设有乡、镇、县辖市。根据条例，人口聚居达15万人以上未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，得设县辖市。县辖市就类似于“镇级市”，实施“地方自治”制度，经济社会管理权限相对较大。截至2014年，台湾共设有18个县辖市，其中以桃园县拥有6个县辖市为最多。
近年来，随着中国大陆多个地区经济发展迅速，不少经济“巨型镇”崛起。面对经济与社会管理、政府权限的协调，强镇扩权成为大势所趋。2010年2月，时任温州市委书记的邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上首次提出“镇级市”。他说，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为“镇级市”。
此后，不少省市也加入到实验“镇改市”试点的浪潮中。2010年9月山东省宣布将启动镇级市试点，计划用3-5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。2010年12月，浙江省提出赋予全省27个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。
国家行政学院教授丁文锋认为，对于城市功能比较完善、产业聚集度较高、有较为完善基础设施的“巨型镇”，“镇改市”是必然，也适应国家新型城镇化的要求。
从“强镇扩权”到“镇级市”
现代“镇级市”虽从2010年才最先被提出，但中国大陆在更早前已开始“强镇扩权”的探索。改革开放以来,全国不少地方开启城乡一体化发展的进程,在江苏、福建等地出现了一批城乡一体化发展的典型范例。
1996年，由国家经济体制改革委员会牵头，中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点。当中提出，试点小城镇所在地的县(市)政府，在符合改革方向的前提下，赋予试点小城镇政府必要权限。在国家规定的限额内，小城镇政府可合理确定机构设置和人员编制。
广东虽不是最早提出“镇改市”的省份，但在“强镇扩权”的思考上却也早有突破。2000年，广东省政府确定300个左右经济总量较大、基础设施较好、地理位置优越、带动作用明显的中心镇，并提出《关于加快中心镇发展的意见》（下简称“《意见》”）。更进一步的是，广东给予中心城镇拥有更独立的财政管理体制。《意见》提到，具备条件的中心镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。
除此之外，“中心镇”在审批权限和人员编制上都得到扩展。《意见》指出，要逐步完善镇政府的经济和社会管理职能，适当下放审批权到中心镇。在省规定的机构编制限额内，经济发展较快的中心镇可根据实际情况合理确定机构设置和人员配备。
随着全国以及广东省对城镇发展改革的推进，“强镇扩权”的趋势也越来越明显。广东镇一级比较发达的东莞和佛山在广东富县强镇事权改革方面尤为突出。2009年11月，佛山市顺德容桂街道、南海狮山镇同步启动简政强镇事权改革试点，成为广东此项改革的先锋。随后，东莞市塘厦镇、石龙镇、长安镇和增城新塘镇相继成为广东富县强镇事权改革试点。
相关文件指出，改革主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能。下放给镇与其经济社会发展相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，扩大镇政府对行政事务的管理和处置权限。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，可重点在多个方面全面扩大管理权限，分类指标综合指数在400以上的特大镇，依法赋予其县级经济社会管理权限。
2010年4月，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，并展开新一轮行政体制改革。在这样的背景下，浙江、山东相继试点“镇级市”。但广东当时只是继续探讨下放事权的改革，并没有从行政区划制度方面进行试验。
解读珠三角“巨型镇” 升格为市
2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，这是中央首份颁布实施的城镇化规划。其中，在城镇化发展方面，规划主攻中小城市。内文提到，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。
在这样的背景下，近日广东省发改委和广东省住房和城乡建设厅组织制订的《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》征求意见稿出台。与2010年不同，广东这次也加入到了“镇改市”的行列中——2020年之前把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。
根据广东省住建厅相关负责人解释，“镇级市”的设置并非行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市，赋予城市管理权限和发展条件。过往，行政区划一直保持着“直辖市”、“副省级市”、“地级市”、“县级市”的四级以“市”为名。而“镇级市”的提出，意味着将有五级“市”。广东省社科院宏观经济研究所副所长成建三认为，今后珠三角“巨型镇”升格为市将成为主流。
华南师范大学三农与城镇化研究所所长胡靖介绍道，“巨型镇”升格为市后主要在三方面得到突破。“第一，镇的权力将会得到扩大，例如土地规划、行政审批，还有开发区招商引资等权力。‘镇改市’后就不用什么事情都向上级的县或市去汇报或审批，所以镇会有很大的积极性。第二，镇的财政独立性将增大。以前镇的财政可能更多依赖市、县的统筹。还有一个就是，‘镇改市’以后有利于城乡统筹。因为镇对本地的资源情况、人口情况、经济情况都更了解，这样就能规划协调好本区域城乡统筹的很多问题。”
对于珠三角符合条件的“巨型镇”拟升格为市，东莞外商投资企业协会常务副会长黄日荣认为对当地政府、对企业来讲都非常有好处。“东莞虎门、长安等镇的经济总量已与粤东西北某些地级市相当，称为‘市’当之无愧。但因行政等级原因导致在商事登记、项目工程审批及资格审核等方面不具备自主权，企业往往需要在镇和市两级政府部门间来回奔波，增加额外成本和支出。”
他还举了一些例子：比如在申请奖励资金或示范项目时，既要在地方政府部门备案，又需递交材料到市级单位审核，耗时过长。而很多具有地方特色的项目，因地方没有专项资金名额，在申请补助或奖励时需在全市范围内进行竞争，对某些中小企业而言难与其他大企业抗衡。
“镇改市”要注意放权的度
“巨型镇”升格为市在广东首度尝试，实施过程中涉及到多方面考虑。那当中究竟要特别注意什么事项？华南师范大学三农与城镇化研究所所长胡靖认为，广东在“镇级市”的改革时要谨慎处理“放权”的问题。
他提到，广东要根据镇的城乡统筹需要来决定放权的度。如果过度放权，有些镇为了经济发展更快，可能会把大量土地转为建设用地。“像珠三角某些地区，放权的后果就是镇可能都投资工业项目，而农业的份额则逐渐缩小，甚至耕地都没有了。”
若从宏观布局考虑，胡靖指出广东省在城镇化过程中还需有功能区的概念。“‘镇改市’不能只孤立地从镇的角度讨论，也要结合更大的地区统筹层面思考。例如，珠三角和粤东西北要各自有比较明确的定位，不能发展模式全部一样。这时，功能区的划分成为基础，加上‘镇改市’的协调发展，就分别从宏观、微观两方面都能兼顾。”
而广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长左晓斯则认为，“扩容提质”才是镇改市的本质内涵。“扩容是指通过构建现代政府治理体系、提高社会治理能力，扩展政府和社会的能力和容量。通过全新的规划和更大的投入，扩展市政基础设施的规模和覆盖面，提高基本公共服务覆盖面和服务水平，扩展和提高有效人口与经济承载力和容量。”
另外，提质是指通过政经分离、经社分离以及经济体制和结构改革，在改善基层社会治理结构、提高社区治理水平和质量的同时，实现(村组)集体经济的转型升级，实现经济结构、产业结构、企业结构和职业结构的转型提质。通过新老农业转移人口再市民化和农民工产业工人化，实现社会的再整合、再融合，实现市民素质的大提升，完成社会共同体的构建，推动社会文明和社会发展再上新台阶。
预测：哪些镇有望首批升格？
2014年7月，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发《国家新型城镇化综合试点通知》，试点对象将重点放在“镇改市”工作，通知要求每个省(区、市)选择不同层面的非县级政府所在地重点镇进行试点，数量控制在4个以内，这次明确提出人口10万以上的建制镇设市。
结合《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》的要求，哪些在珠三角的经济强镇能先拔头筹？广东体制改革研究会副会长、广州市社会科学院研究员彭澎说，目前东莞长安、虎门和厚街，及佛山的容桂、狮山和大沥这六个镇是试点“镇升市”的首选。这些镇的经济总量基础、辖区内常住人口总数，及积累的“升格”试点政策总量均与普通地级市相差无几。
编辑/范 潜
台湾的“镇级市”
现在大陆所称的“镇级市”，在台湾的标准称谓是“县辖市”。
在台湾，根据《院辖市自治通则》和《市自治通则》两个草案将市明确分为“院”辖市、省辖市和县辖市3种，并明确规定各种市的设置标准。1950年，新颁布的《台湾省各市县实施地方自治纲要》全面改革当时岛内的行政区划体系，使县辖市和市辖区的行政级别与乡镇相同。同时规定了市建制的标准，县辖市的人口规模为5万。
上世纪60、70年代，台湾因经济发展迅速导致人口持续增长，集聚程度越来越高，使原有设市的人口指标显得过低。1985年台湾当局颁布的《台湾省各市县实施地方自治纲要（修正案）》中，县辖市的标准则修改为：（一）县政府所在地；或者（二）工商业发达、财政充裕、交通便利、公共设施完备、人口在10万人(1992年又修改为15万)以上者。
1999年，新颁布的《地方制度法》使县辖市的设置机制扩及全台湾，同时废除“县政府所在地得以改制为县辖市”的条款，但注明已成立为县辖市者不溯及既往，保障了一些人口较为稀少的县辖市(少于15万人口)，不会被降格回乡镇。
截至2014年，台湾共设有18个县辖市，其中以桃园县拥有6个县辖市为最多。
1950年起，台湾的乡、镇、县辖市与直辖市、县、省辖市一样，均为地方自治团体之公法人，依法实施地方自治。其中，乡（镇、县辖市）公所之自治事项大致包括：组织及行政管理事项、财政事项、社会服务事项、教育及体育事项、环境卫生事项、营建、交通及观光（旅游）事项、公共安全事项、事业的经营与管理事项、其他依法律赋予的事项等。
台湾县辖市体制经过长期的实践和演变，积累了大量的经验，对大陆有一定的启示与借鉴意义。首先，台湾的行政区划层次趋于简洁，当地行政区划体制实质上正向“直辖市”、县、省辖市—区、乡、镇、县辖市二级制方向发展。而且，台湾县辖市自治程度高，其自治权限完全由法律确定和规范，各级政府依法行政，充分发挥地方居民的自治权。另外，台湾实行“城乡分治”的“狭域型”城市型政区，即城市型政区的范围就是城市化水平较高的范围，很少含有农村地域。最后，台湾实行层级分明的三级市制，并具有可操作的升格制度。
《小康》2014年10月中
