目前，全国的普遍趋势都是合并镇、减少镇的数量，而广东省增城市却在去年年底尝试将昔日最大中心镇新塘“一分为三”，这会是广东下一轮行政改革的重点方向吗？
“新”永宁 去年10月中旬，广东最大中心镇由“五镇合一”变为“一分为三”，划分了新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区。图为增城市永宁街工作委员会。
2013年1月9日至10日，新挂牌成立的增城市仙村镇召开了第十四届人大第一次会议。大会通过民主投票的方式选举了仙村镇人大主席、仙村镇镇长、副镇长等镇领导。至此，“新诞生”不久的仙村镇已正式运行了两个多月。
这源于去年10月中旬，广东省最大中心镇的分解——原本“五镇合一”的新塘镇被划分为新塘镇、仙村镇、永宁街道办事处三个行政区，其中新塘镇户籍人口12.8万人，仙村镇户籍人口4.56万人，永宁街道办户籍人口7.8万人。
广东最大中心镇“一分为三”
去年2月，在增城市委全会上，时任增城市市长叶牛平提出，拟将新塘镇重新分解，在保留新塘镇的同时，计划将原永和、宁西合并为永宁街，仙村重新升格为一个镇。整合配备社会服务管理资源，形成市镇合力服务管理、群众就近受益的网格化社会服务管理局面。在增城市政府的主导下，新塘镇的分解方案提上议程。
去年10月中旬，广东省民政厅正式批复新塘镇一分为三。新塘镇的分解传递出的信号被许多专家解读为广东大镇区分解潮的开端，是广东下一轮行政改革的重点方向；但也有不同的声音，认为此举与简政放权的政改主流方向背道而驰。
《小康》记者在近两个月的采访中发现，当地群众对新成立的镇街多持肯定之辞，然而无论是增城市政府还是新旧镇政府官员，却多以“怕被误读”为由拒绝接受采访或是做出正面回应。
宁西路边村负责计生工作的陈英（化名）告诉记者，她在路边村担任妇女主任已经三四年了，每当镇里要开计生会议，她都得骑摩托车到新塘镇，路上需要差不多半个小时的时间，如果要到镇里办个证，常常是上午去，下午才可办好回来。“之前整个新塘那么大，人口那么多，都挤到新塘办证中心，光是排队就得花大半天时间，很不方便。现在好了，镇政府就在家门口，几分钟就到了。”在陈英看来，新塘镇“一分为三”，不仅方便了村干部到镇里开会，更为普通村民百姓办理各种事情提供了方便。
去年10月11日召开的增城市第十四届人民代表大会常务委员会第16次会议透露，广东省民政厅已同意增城市增设仙村镇和永宁街道办事处。10月17日，仙村镇举行了简单的挂牌仪式，当天引来了大批仙村基岗村村民的围观。这条距离镇政府仅百米之遥的自然村的村民，以后再也不需要跑到17公里外的新塘镇办理各项审批事宜。
2004年，增城市东南部的仙村、永和、宁西、沙埔等4个镇一起并入新塘镇，大新塘的版图由此猛增至251平方公里，囊括了16个居委会和71条行政村，人口逾70万，其中户籍人口22万，外来人口50多万。新塘也由此一跃成为广东省面积最大的中心镇，2010年，其经济实力位列广东省“十强镇”第七；2011年，新塘镇完成工农业总产值912.66亿元；2012年，新塘镇位居广东省镇域经济综合发展力百强第4位。拆分前的新塘镇面积占增城市总面积的1/7，是名副其实的“大新塘”。
牛仔纺织服装产业一直都是新塘镇的经济支柱产业，除此之外，饮食业、商贸服务业以及房地产业都是拉动新塘镇经济的重要引擎。2011年，新塘镇完成工农业总产值912.66亿元，同比增长19.39%；全社会固定资产投资91.34亿元，同比增长22.67%；服务业主营收入31.47亿元，同比增长20.3%；社会消费品零售总额108.01亿元，同比增长20.05%；两税收入44.97亿元，同比增长10.78%。
新塘镇以一个镇完成了一个内地地级市的生产总值，管理着超过一个县的人口总数，无论从经济指标还是人口指标来看，都显得“心有余而力不足”，是典型的“小牛拉大车”。
在经济高速发展的时候，社会管理方面的漏洞却慢慢暴露出来。2011年6·11大敦村群体事件的爆发引起了执政者的深思。
广州市主要领导在剖析大敦村群体事件发生原因时认为，引发大敦村事件的根本原因在于社会管理服务工作滞后，难以适应经济快速发展的需要，存在“小马拉大车”和“一条腿长、一条腿短”的问题，迫切需要改变这种管理方式，否则无法从根本改变“乱”的局面。
改变的突破口在哪里？去年2月召开的增城市委十二届二次全会上，将新塘镇重新“一分为三”的想法浮出水面。未来，这个“广东省面积最大的中心镇”将整合配备社会服务管理资源，推动资源下沉、重心下移，延伸服务管理职能，形成市镇合力服务管理、群众就近受益的网格化社会服务管理局面。
改变的效果正在显现，今年1月5日，新塘镇主要领导率队到番禺区沙湾镇，他们是专门去“取经”的——深入了解沙湾镇城市管理、社区管理、卫生保洁方面的先进做法以及“小投入、大成效”的成功经验。而“重心下移，服务延伸”，也被认定为“大新塘”改革的方向。
镇街区划调整的“分”“合”争议
从提出新塘镇分解的设想到获批通过，从下派工作组到正式挂牌，刚好8个月时间。改革的过程并不漫长，但因此引来的争议却是增城市政府官员们并没有想到的。
“现在无论是增城市委市政府还是下面相关镇的领导都不愿意接受正式采访。”增城市政府一位不愿透露姓名的官员告诉记者，不管是8年前的“合”，还是8年后的“分”，被媒体报道之后，新塘在社会各界引起的争议都比较大，因此“领导不想被误解”。
在仙村镇政府的一位部门负责人看来，“大新塘”拥有500多个自然村，镇领导即使是每天跑一个村，都得消耗两年，加上任期时间等因素，镇领导不可能了解每个村的情况，在这样的情况下，又怎能最好地发展呢？“可能到领导任期结束时，有些村他都还没有去看过。” 目前，仙村镇共有17个自然村及2个社区居委会，村干部找领导不用排队，直接去办公室就行了。“分解还是最好的选择。”这位部门负责人说。
在2010年广东省富县强镇事权改革工作现场会上，经济实力位列广东省“十强镇”的新塘被列为“经济发达镇行政管理体制改革试点”之一。新塘镇在过去的两年全面试点“简政强镇”，但最终却迎来了“裂变”的结果，广东省社会科学院区域竞争力研究中心主任丁力分析说，“全国上下都在推大部制改革、简政放权，而增城此时却一分为三，这未必是好事。目前社会管理存在的问题，不是政府管理力量不够的问题，而是管得太多的问题，改革的方向有所偏差。”
对于新塘的分解，有人看到希望也有人表示担忧。一个政府变成三个政府，给更多的人提供了晋升的机会，但对于原来的新塘来说，管辖的范围和人口减少了，财权事权也“缩水”了，而对于老百姓来说，拆分后，镇、街编制增多，每个镇街所辖面积小了，政府的公共服务能延伸到各个领域，城镇化水平提高了，规划和管理得到加强了。
“我们不能一语定对错，只要是适应社会发展、有利于人民群众的改革，我们都值得去做！”增城市政府官员如是说。
《中共广州市委、广州市人民政府关于推进城乡一体工程的实施意见》（以简称“意见”）明确提出，将结合各镇街的资源禀赋和发展现状，探索开展镇街行政区划调整。广州市发改委体改处负责人的态度颇耐人寻味，“镇街区划调整未必是采用合并也可能采用拆分的方式。”
增城市属于广州市代管的省辖县级市，因此上述“意见”和广州发改委相关负责人的回应被认为，新塘的区划调整对于广州这座迈向新型城市化的国家中心城市而言，可能仅仅是个开始。
《小康》2013年第2期
