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中国目前的政府间财政关系以1994年确立的分税制为基本架构。实际情况是，1994年之后，在上下级政府间的财权与对应事权的安排上，特别是省以下政府，财权的重心上移而事权的重心下移，造成目前县乡两级政府矛盾突出。
层级扁平化是一剂比较对症的良药。通过调查研究，这里有两个相辅相成的思路：第一，减少财政层级，通过“省管县”和“乡财县管”等改革，争取把五级财政扁平化为中央、省、市县三级。
第二，把市县放到一个级次平台上，成为“扁平化”后的基层政府。如果说我们有五个层级的构架，通过一定的改造，可以改成新的扁平化状态，省以下迟迟不能落实的难题就会一下子柳暗花明。从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展。
目前中国部分地区开展的“省管县”（省级政府在财政上直接管辖省内各县）和“乡财县管”（县级政府在财政上直接管辖县内各乡）等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化，目标是实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。
在财政方面，从中长期看，按照中央所说的要求结合政府体制改革，形成清晰的事权明晰单。有了事权界定各地政府就可以干自己该做的事情。
我认为扁平化的改革有必要，是积极探索的路径。在已经实行两个层面改革经验总结的基础上，循序渐进、积极稳妥地推进层级扁平化的改革。目前一些地方开展的层级扁平化试验已是一个良好开端。
(作者为财政部财政科学院研究所所长)
(《小康》记者秦海霞整理) 省管县从财政体制到行政体制
“省管县”已经由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面
目前我国行政层级包括中央政府、省级政府、市政府、县政府、乡镇政府，共五级，可以说是世界上行政框架层级最多的国家。
事实上，我国《宪法》并没有把市作为一个行政层级，严格意义上说市管县是不合《宪法》的。但历史地看，这种层级安排有其合理性。首先是中国国土面积大，而且过去交通、通讯都比较落后，那时层级多是可以理解的。其次是我国省管辖的县一般都很多，早期比如四川甚至管辖多达近200个县，管理不易。
上世纪末，浙江出现了县域经济实力超过市的现象，浙江开始用审批权下移等方式给与县级地方政府更多的发展空间。经济学家注意到了浙江省民营经济和草根经济的作用，同时也开始关注政府在这里有什么样的突出举措， “省管县” 由此逐步走入学者讨论范围之内。
现在，“省管县”已经由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面。2005年温家宝总理曾提出，有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革试点。在“十一五”规划中不仅对推进财政体制上的“省管县”进行了肯定，而且还提出“逐步减少行政层级”。这个层级，不止于行政单位内部，也应当包括国家行政区划制度。
现在中国已经有10多个省份开始了省管县的试点，试点地区省管县的涵义被分为三种：一种是财政意义上的省管县。市仍然保留行政管理权。这种方式比较多地被采用，而且中央也明确肯定了这种方式。第二种方式是授予县一部分或大部分权力，即一些审批权的下放。第三种方式是提高县级领导的政治待遇，例如由处级提升为副厅级，到市委做常委等等。
不赞成省直管县的意见之一是，现在省所面临的是少则几十，多则上百的县，现在如果一下子上升为管上百个县外加十来个市的话，会不会出现管不过来的问题。
如果按照传统方式来管的话，肯定是管不过来的。解决的途径，一方面政府管理需要创新。另一方面就是区划调整，这里面包括两种方式，一种是将省域划小，省的数目扩大；另一种方式是将县域扩大，适当缩小县的数目。
“省管县”，冲击最大的是市一级政府。试点地区出现了一些市对试点做法的抗拒，比如一些省的试点县，就遭遇到了这种状况——省里通知县级领导去开会，县级领导开完会还得到市里进行汇报，使得一些县领导感觉两头疲于奔命。
浙江开始用审批权下移等方式给予县级地方政府更多的发展空间。但这一方式也存在争论。在一些人看来，给强县扩权是锦上添花，而经济能力弱的县更需要扩权，那才是雪中送炭。
行政体制上实现“省管县”，最大好处就是发展县域经济，而这一作用正为中央所重视，因为县域经济搞好，对新农村建设有好处，有利于和谐社会建设。
改革本身需要有一个过程。东部地区有条件的可以先走一步。省管县这一方式，在省域面积比较小的地方更为适用。
我的建议是，逐步进行改革，一些省级可以保留原有体制，在各方面条件逐渐成熟之后再过渡到省管县，而不是全部一步到位。但东部的一些省域面积不是太大，可以先推行，而且相对来说其推行过程不会遇到太大困难。
（作者为国家行政学院经济学部教授）
(本文由《小康》记者采访整理）
各国行政区划体制
《中华人民共和国宪法》规定，中国现阶段的行政区划主要是，在中央政府之下实行省、县、乡三级制（含中央政府则为四级制）；
美国主要是州（Prefecture）、县（County）或市（City）三级制；
法国主要是省（Province）、区或县(District)三级制；
英国主要是郡（Shire）、县（County）。
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