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 现代意义上的大国，有三个要素：其一是经济总量大；其二是能够生产新的制度，处理好人与自然的关系、人与机器的关系、人与国家的关系；第三必须产生新的文化价值，而制度是核心价值观的外化，是文化的载体。这表明，制度建设在大国之路上占据很重要的地位。
制度建设的前提 第一是确定性。所谓确定，就是必须明确告诉三项内容：能做什么、不能做什么、做了不能做的后果是怎样以及将会受到怎样的惩罚。我们的制度往往是有前两个，而缺乏第三个。制度本来应该是一种威慑力量，如果没有第三项或者第三项内容不明确，那就缺失了威慑力量。 第二是强制性。制度是强制性的规范，是外在的。当有人违背的时候，能够予以制止，这才是制度。 第三是程序性。我们最缺的就是程序，一个制度往往只能规定原则性的东西，制度如何运行，每个具体环节必须有详尽的程序来加以保障，这个制度才能运行起来。法学界很强调程序法，但政治学界却少有人讨论程序问题。罗尔斯的《正义论》中曾提出，没有程序正义的保障，实体正义也无从实现。没有程序或者程序不完善，制度所设定的目标往往也难以达到。 据了解，日本首相官邸的开支要向国会报告，报告细化到首相官邸的维修费、水电费、有关人员的开支、首相出访是否超标。十六大报告中说到制度化、程序化、规范化，这是个可喜的变化。 第四是封闭性。所有的人都必须在制度范围之内，所有的人都必须实行制度。如果有的人执行，有的人不执行，那样的制度能有多大的权威性呢。比如说交通规则，如果交警缺乏监督力量，那么交警就可能变通地执行交通法规，给熟人放行。这样导致的结果就是，制度失去了权威性，其他人也不会自觉遵守规则，而是想尽办法绕开规则走。 动态地看待制度建设 制度建设在我国的不同时期各有其侧重，这就要求我们必须动态看待制度建设。应该注意到，二元结构在我们国家维持时间比较长。所谓二元指的是，原来的规则还在起作用，而新的规矩还没有完全形成。在这样新旧交替的时刻，造成我们价值观的混乱，也是规则的混乱，比如说民营企业家产生后，我们一直没有确定的规则来保障他们的权益，为了寻求利益的最大化，他们往往就采取了直接找当权阶层打交道的方式来获得自己的生存和发展空间。这就需要我们修改制度来适应新环境。 动态看待制度建设的另一个要点是，真正自上而下完全确立起一定的制度，而不是半截子制度。比如财政申报制度，上世纪九十年代就开始了，但至今仍没有相应的效果，主要是制度在执行中出了问题，很多财产申报都是秘书拿着工资单去申报。这样财产申报制度也失去了本身的功能。 动态看待制度建设的第三个要点是，认识到利益冲突的必然性。过分强调利益一致，容易造成制度和现实的割裂。制度建设必须以人类现实为前提，应该认识到利益冲突是必然的，这是因为可提供的资源永远是有限的，而人类的欲望是无限的。冲突本身并不是贬义词，冲突和合作是人类最基本的行为能力，合作靠的是理性，理性化的最高标准是制度化。有冲突才有发展，这样才能让一个人在制度范围之内追求自己的利益，同时尊重别人的利益。这是制度化的根本价值所在。 很多国家在观望中国，中国走的路与所有的国家都不同，假如中国这条道路走成功，将是对人类的最大贡献。 （作者为中共中央党校政法部教授）
《小康》2006年第12期
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