中国的房地产承载着多重使命：既要拉动经济增长，又要承担改善城镇居民住房与提高住房质量的责任，同时还要兼顾解决低收入家庭的住房问题、保障社会和谐发展的义务。这使得对房地产业的宏观调控面临着两难的境地。

　　一方面，房地产作为中国经济发展的支柱产业，在拉动经济增长方面发挥着不可替代的重要作用，要求相应政策的放开与支持。

　　另一方面，房地产不同于其他商品，如果发展过快，价格太高，引发经济过热和通胀担忧。同时也使得中低收入家庭买不起房，不利于社会的和谐稳定。这样政府又要出台政策措施控制。

　　怎么走出宏观调控的两难境地？如何兼顾房地产的商品属性和社会公益属性？经济适用房能否起到应有的作用？该不该放开对商品房价格的管制？政府应该扮演什么角色？城市化的高速发展给房地产带来什么？这些话题都是备受关注的话题。

　　政府救济，解决低收入家庭住房问题

　　现在的住房价格水平已经不是那些低收入家庭能够承受得起的，但如果房价大跌，跌至低收入家庭能够承受得起的水平，那么对中国整个经济的发展将是灾难性的打击。

　　以香港为例，亚洲金融危机使香港楼价从1997年最高峰开始持续下跌，到非典时期累计跌幅已达65%，港人财富蒸发了2.2万亿港元。香港的经济因此雪上加霜。房价降了，老百姓手里的资产就缩水了。所以说房价这样的大幅波动对谁都没有好处，也是各方面都不愿意看到的。政府的目的也不是要把房产市场打压下来，而是事先进行宏观调控，作风险预防，希望它能平稳发展。

　　那么低收入家庭怎么解决住房问题呢？时下流行的观点支持用廉租房方式来解决普通人的住房问题。建设部政策研究中心的官员表示:“我们提倡这种房子以租为主，不解决他的产权问题，只解决住房问题，当你的收入达到一定水平，就要退回住房。但因为涉及财税、金融一系列的相关政策，这并不容易。”以廉租房或类似方式解决低收入家庭住房问题在很多国家和地区都有实践。

　　20世纪50年代以来，许多国家和地区纷纷推行公共房屋计划。以香港为例，香港政府于1954年开始实施公共房屋计划，一直持续大规模地提供着公房。截至2004年3月底，香港约201.9万人占香港人口的30%居住在香港房屋委员会提供的公房，租住公房单位的数目为64.8万个，占全港房屋单位总数约三成。

　　再以英国为例，英国早在1919年就实行了向低收入居民提供住房保障的政策政府。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。低收入居民从当地政府租赁公有住房，租金低廉。对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，成为英国福利制度的重要组成部分。但是同时也产生其他一些问题使政府的负担加重，后来又实行公房出售等方式对原有制度进行了改革。

　　美国则吸取了英国的经验和教训，实行分类供应的管理政策，对高收入者供应商品房，并照章收税；对中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”，在税收和贷款政策上予以一定优惠；对低收入者供应由政府补贴房租的廉租屋，让低收入者到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅，也就是租用旧一些、小一些的住宅，亦称廉租屋，房租超过户收入25%的部分由政府补贴。

　　这些国家和地区的经验是值得借鉴的，要注意的是这种政府保障用房政策的定位应该是消耗最少的土地资源和公共财政支出，为尽可能多的家庭提供最基本的居住条件。并且由于中低收入者住宅含有社会保障的成分，政府在对其的控制和管理方面要制定科学严密切实可行的方法，并且严格执行。

　　发展廉租房制度

　　中国和其他国家一样，也有自己的社会保障性质的住房提供给中低收入家庭，比如说经济适用房。但是经济适用房在具体操作过程中，因为其所表现出来的面积过大、购买者错位和价格失控等这些“既不经济，也不适用”的问题遭到颇多的批评。甚至在今年的两会期间，全国政协委员、西安市原政协主席傅继德提交了《关于停止开发建设经济适用房》的提案。他认为“经济适用房是政府为城市中低收入家庭提供的一种公共福利，但现在已经出现了种种难以控制的违规现象，违背了该政策的初衷，又给国家造成了经济损失”。

　　新浪网一项关于经济适用房的在线调查结果显示，参与调查的人中60%以上的人还是赞成经济适用房政策的，但是也有35%以上的人反对。有将近半数的人认为经济适用房政策最大的问题是监管不力。对于经济适用房经济了谁的问题，只有不到8%的人认为受益的是普通购房者，将近70%的人认为是经济了“有钱有门路的人”。

　　其实1998年确定发展经济适用住房的初衷并没有仅仅局限于社会保障体系的范畴内，还有一个目的是要扩大内需，拉动经济增长，启动商品房市场的需要。正是这种政策定位上的模糊，使得经济适用房很难与商品房划地为限。因此，在实际建设中，经济适用房就注定了要在政策房与商品房之间摇摆。

　　随着商品房市场的发展，为了规范经济适用住房的建设、交易和管理行为，建设部在2005年5月颁布的《经济适用住房管理办法》中, 对控制户型、限定价格、严格购房资格审查、集资建房等方面做出了更严格的规定。可是新规究竟能实行到什么程度？效果怎样？还涉及各级政府的经营管理水平，以及各个地方的具体情况。即便《办法》能够遏制在经济适用房中出现的种种弊端，经济适用房就能解决中低收入家庭的住房问题了么？

　　以北京为例，年收入在6万元以下被定为中低收入的家庭，在北京有80%的家庭符合这一要求，经济适用房在供应上一定是不可能满足那么多人需求的。况且经济适用房面积不小，住得又舒服又有尊严，价钱也相对便宜，还有产权。这一来容易诱使人想方设法“骗购”，二来不适合那些真正低收入的家庭。根据2000年的人口普查，城镇居民低收入家庭居住条件低于8平方米的家庭户数仅为9%。这部分家庭才是应列入社会保障之中真正应由政府操心和转移支付提供社会保障的家庭。

　　相比之下，武汉市最近推出的住房困难户补贴政策就显得更贴近实际一点，该市规定，人均住房面积不足10平方米的住户和无房户将获得政府资助。

　　除了经济适用房政策以外，1998年以来中国还推进廉租住房制度建设，对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收房产税、营业税。对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭，政府保障其基本要求。2003年，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。“虽然提出了很好的廉租房的体系，但是没有建立体制相应的保障机制，所以它现在变成了，第一是缺房源，第二是缺资金。所以我觉得这部分还是应该向发达国家学习，政府应该把廉租房责任负起来以后，去开辟新的金融渠道。”全国住宅商业联合会会长聂梅生说。

　　就像聂梅生说的那样，廉租房几乎没有建设计划和资金来源。许多城市是靠收购少量的旧房或原有自管公房中的腾退房屋转作廉租房的。这样的廉租房供应是远远不够的，应该为廉租房建设划拨资金、供给土地，在建设新的廉租房的同时收回旧房变为廉租房，从而在短时间内增加廉租房的供给。廉租房虽然不能给住房者提供产权，但是也能起到“大庇天下寒士”的作用。廉租房是起政府的救济作用，既为救济就只能低水平地满足居住者的需要，这一是考虑政府的财政能力，二是不鼓励有经济能力的人争抢廉租房。一旦“寒士”的财富增长，他们可以走出这“避寒所”，去谋求有产权的房子，甚至可以效仿英国那样，允许他们购买他们所住的廉租房。

　　廉租房比经济适用房更充分地考虑了低收入家庭的购房能力，属于真正的政府救济。要更多用廉租的方式解决住房问题，廉租房的建设比例应该高于经济适用房的建设比例。像前面举的美国的例子那样，低收入者住房问题通过廉租房的方式解决，中等收入的符合购买经济适用房要求的可以购买经济适用房，但是应该鼓励和提倡去购买小一点面积的商品房，政府在金融政策上给予支持。逐渐地把中高收入家庭的住房问题交给市场去解决。最终把房地产的商品属性和社会公益属性分离，如此一来，政府在调控上就容易多了。